隨著(zhù)廣東南沙新區探索集體用地流轉改革首次明確，土地改革試點(diǎn)的“星星之火”正在鋪開(kāi)。中國證券報記者近日獲悉，十八屆三中全會(huì )有望對土地改革做出總體部署，未來(lái)一段時(shí)間土地改革具體路徑傾向于地方先行試點(diǎn)，然后帶動(dòng)制度突破。

　　其中，浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等，有可能成為新一批“吃螃蟹者”，從而帶動(dòng)“土地換股權”、土地流轉信托等方面試點(diǎn)推進(jìn)。在總體方向上，促進(jìn)農村集體建設用地流轉、將土地改革與金融領(lǐng)域結合、保障農民在土地流轉中的權益將成為重要目標。

　　“以點(diǎn)帶面”路徑明朗

　　中國證券報記者近日從權威人士處獲悉，十八屆三中全會(huì )有望對土地改革做出總體部署，但在制度層面短期可能難有重大突破。未來(lái)一段時(shí)間，在土地改革具體路徑選擇中，地方試點(diǎn)先行，然后帶動(dòng)制度突破的模式可能更獲青睞。

　　今年初，國土資源部在布置今年土地管理制度改革領(lǐng)域主要工作時(shí)，對農村土地制度改革著(zhù)墨較多，包括深化農村土地產(chǎn)權制度改革研究和探索、深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)、研究出臺集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉指導意見(jiàn)、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)、總結推廣農村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。

　　分析人士認為，這種側重點(diǎn)將在十八屆三中全會(huì )上有所體現，即農村土地制度的突破空間將大于城鎮用地。

　　城鎮化進(jìn)程推進(jìn)，對農村土地改革提出新要求。

　　權威人士表示，盡管具體內容尚不明確，但在未來(lái)的農村土地改革過(guò)程中，政策目標已明朗：促進(jìn)農村集體建設用地流轉、將土地改革與金融領(lǐng)域結合、保障農民在土地流轉中的權益。這種方向與推進(jìn)城鎮化和經(jīng)濟增長(cháng)、縮小城鄉差距的目標相符。

　　5月以來(lái)，國土資源部針對不同的政策主題，組織多輪調研。盡管外界期待中央層面能有實(shí)質(zhì)性政策出臺，但多數分析人士認為，由于各地經(jīng)濟發(fā)展程度、土地資源稟賦等差異，“一刀切”的政策措施恐難以推出。未來(lái)政策路徑將傾向于對不同類(lèi)型試點(diǎn)進(jìn)行深化，在合適時(shí)機進(jìn)行推廣，然后通過(guò)“以點(diǎn)帶面”方式促進(jìn)政策突破。

　　嘉善或再成“試驗田”

　　在農村土地改革試點(diǎn)過(guò)程中，浙江無(wú)疑是先行者。知情人士表示，作為全國首個(gè)國家級縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)的嘉善，很可能被納入“新土改”試點(diǎn)范圍。

　　與嘉興類(lèi)似，嘉善的土改方式為“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉分開(kāi)，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權置換社會(huì )保障。從2009年開(kāi)始，嘉善嘗試發(fā)放農村土地流轉貸款，成為較早將土地改革與金融領(lǐng)域結合的案例。

　　分析人士認為，將土地改革與金融領(lǐng)域結合，有助于提高土地流轉效率，保障農民在土地流轉過(guò)程中的收益，是政策鼓勵方向。

　　杭州、寧波等地實(shí)行的“土地換股權”模式，有望以試點(diǎn)形式得到推廣。6月，國土部部長(cháng)姜大明和副部長(cháng)王世元在杭州調研時(shí)指出，留用地制度(“土地換股權”為該項制度的重要方面)是杭州市保障失地農民權益、反哺村集體經(jīng)濟發(fā)展的一項重要舉措，既有效推進(jìn)征地工作，又持續保障失地農民權益，杭州要在現有基礎上進(jìn)一步探索完善，為征地制度改革探索出一條新路子來(lái)。

　　土地流轉信托的推廣也是大勢所趨。近日，國內首款土地經(jīng)營(yíng)權流轉信托——中信·農村土地承包經(jīng)營(yíng)權集合信托計劃1301期問(wèn)世。按照方案，上述土地流轉信托試點(diǎn)在我國首批現代農業(yè)示范區中的安徽省宿州市埇橋區展開(kāi)，首期流轉土地面積為5400畝，遠期目標約2.5萬(wàn)畝。類(lèi)似的土地流轉信托曾在福建沙縣、湖南益陽(yáng)有過(guò)探索。

　　《廣州市南沙新區條例(草案)》近日起征求意見(jiàn)，明確了探索集體建設用地流轉試點(diǎn)。海南也制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》，嘗試制度突破。

　　分析人士認為，土地改革將主要在現有方向基礎上推進(jìn)，實(shí)質(zhì)性突破恐難實(shí)現。在具體實(shí)施過(guò)程中，業(yè)已做出嘗試的城市可能再度“吃螃蟹”，成為新一批土地改革試點(diǎn)城市。

　　制度破局尚需時(shí)日

　　盡管有多個(gè)領(lǐng)域改革可期待，但短期內要想在制度上實(shí)現土地改革的根本破局恐非易事。分析人士認為，多項法律條文存在障礙，加之農村土地確權工作尚未完成，決定土地改革的制度突破恐不及外界預期�！�

    權威人士認為，在十八屆三中全會(huì )上希望土地改革實(shí)現上述突破并不現實(shí)。一方面，根據今年的“一號文件”，我國要用5年時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作。在上述工作完成前，無(wú)法實(shí)現土地制度根本改革。另一方面，由于《土地管理法》尚在修訂過(guò)程中，其關(guān)鍵條款修改將面臨重重困難。要改變城鄉用地二元結構并非易事。

　　為滿(mǎn)足新增的國有建設用地需求，在現有基礎上挖潛可能更為現實(shí)。其中，國土部今年多次部署的城鎮低效用地開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，極有可能在十八屆三中全會(huì )后推開(kāi)。今年國土部多次力推土地集約節約利用，目的同樣在于提高土地利用效率。

　　按照國土部規劃，征地制度改革試點(diǎn)可能在不久的將來(lái)推進(jìn)，但不會(huì )在大范圍內動(dòng)搖這項制度本身。業(yè)內人士認為，為防止突破土地指標，城鄉用地增減掛鉤制度將在未來(lái)一段時(shí)間內，繼續作為規范用地的主要制度而存在。

　　盡管土地改革預期強烈，但為防止土地粗放和違規利用，有關(guān)部門(mén)在對城鎮建設用地指標的制定和審批過(guò)程中，仍將維持嚴格標準。