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“造城”再抬頭 “紅線(xiàn)”堅守難 |
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資本粗放圈地
“非糧化”隱患凸顯 |
杭州市余杭區的花園村靠近京杭大運河，是遠近聞名的水稻產(chǎn)區。最近幾年，隨著(zhù)城市擴張，一個(gè)大型農副產(chǎn)品物流中心落戶(hù)于此，占用村里上百畝耕地，與此同時(shí)，村民建房、新辦企業(yè)等建設不斷增多，原來(lái)稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來(lái)，該村耕地面積減少近一半。
花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會(huì )合肥，1995年時(shí)，該縣耕地面積約為130萬(wàn)畝左右，而今耕地面積減少到90余萬(wàn)畝，年均減地2萬(wàn)畝�！皽p少的這些地主要是滿(mǎn)足省會(huì )城市及本縣城經(jīng)濟的發(fā)展需要，同時(shí)也包括不少農村村民建房和鄉鎮發(fā)展所需�！碑數剞r業(yè)部門(mén)的一位干部說(shuō)。
花園村和肥西縣是城市化進(jìn)程中農村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發(fā)展不斷侵蝕著(zhù)農村的耕地，另一方面，農村本身建設用地不斷增加，也內耗著(zhù)昔日的良田。面對城鎮化和工業(yè)化發(fā)展的浪潮以及“資本下鄉”的沖擊，未來(lái)我國18億畝耕地“紅線(xiàn)”守護挑戰巨大，前景存憂(yōu)。
土地存量不斷減少
來(lái)自國土部的數據顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉，但是每年仍有300多萬(wàn)畝耕地被批轉為建設用地，然后根據“占一補一”要求進(jìn)行占補平衡補充。
公開(kāi)資料顯示，前些年我國耕地減少?lài)乐兀?998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過(guò)7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農建設占地成為罪魁禍首。
北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁專(zhuān)門(mén)核查過(guò)1997年到2010年的非農建設占用耕地面積——2746.5萬(wàn)畝，相當于半個(gè)海南省的版圖�！�
為了彌補建設占地的缺口，深化耕地保護責任制，從2000年左右我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，《經(jīng)濟參考報》記者在基層采訪(fǎng)發(fā)現，這些所謂新增的耕地質(zhì)量不少“看起來(lái)很美”，“占優(yōu)補劣”、“硬占柔補”已經(jīng)嚴重危害耕地的質(zhì)量�！�
中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發(fā)現，近年來(lái)不少省份的耕地資源越來(lái)越少，占補平衡越來(lái)越難，只能被迫開(kāi)發(fā)邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。
曾經(jīng)發(fā)生在浙江龍泉、景寧等地的農保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現。欠發(fā)達地區承擔發(fā)達地區的造地任務(wù)，獲取指標交易費與實(shí)際造地之間巨額差價(jià)，甚至破壞本地生態(tài)將耕地造在山上、風(fēng)景區之內，根本不能耕種。
粗放“圈地”沖動(dòng)不減
在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪(fǎng)期間，記者強調感受到還處于工業(yè)化城鎮化發(fā)展階段中的這些地區占地擴張的沖動(dòng)。
在不少地方，“大手筆”的新城建設熱火朝天，工業(yè)園區、創(chuàng )業(yè)新區等如雨后春筍，一些農村和鄉鎮，也不斷涌現出占地動(dòng)則幾千畝甚至上萬(wàn)畝的示范園、生態(tài)園等集休閑、娛樂(lè )、種植于一體的項目。
國土部耕地保護司基本農田保護處處長(cháng)王磊認為，未來(lái)耕地保護更大的挑戰來(lái)自于城市建設用地的幾何式擴張。
“隨著(zhù)中西部地區城市化快速發(fā)展，不少地方興起了‘新城區’建設熱潮，‘造城運動(dòng)’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規模占用耕地在所難免�！蓖趵谡f(shuō)�！�
江西省政協(xié)副主席陳清華說(shuō)，當前地方政府的融資平臺進(jìn)入償債高峰，而經(jīng)濟形勢卻持續回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴(lài)土地財政維持運轉將愈發(fā)嚴重�！�
“如今到基層所過(guò)之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣(mài)地幾個(gè)億，多的十幾、二十個(gè)億。中部很多地區甚至只有四五個(gè)億稅收，卻有10個(gè)億的土地收益�！彼麚鷳n(yōu)地表示，自從十八大提出要大幅度提高農民征地補償標準后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價(jià)獲取農民的土地。這樣下去，耕地侵占只會(huì )增加難以減少。
隨著(zhù)土地流轉的加快，資本下鄉進(jìn)入農業(yè)領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越多。不少資本進(jìn)入農村是想踏踏實(shí)實(shí)從事農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，但也有一些帶著(zhù)“圈地”的沖動(dòng)。
安徽淮南一位農業(yè)企業(yè)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他身邊有不少原來(lái)做地產(chǎn)或商貿的朋友，現在都打起了到農村包地的主意�！艾F在進(jìn)去，租金成本低，而且有補貼，未來(lái)這些地一旦升值，他們賺得更多�！薄�
更嚴重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農地管制處處長(cháng)孫魯平說(shuō)，從長(cháng)遠看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態(tài)退耕、災毀等會(huì )減少耕地。
據介紹，一是后備耕地資源有限。能開(kāi)的地都開(kāi)了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經(jīng)沒(méi)有，邊遠山區后備資源有，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時(shí)候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現在實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有那么多了�，F在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區是傳統農業(yè)區，能開(kāi)的都開(kāi)掉了，貴州、云南等生態(tài)敏感地區還有，但是不能破壞生態(tài)，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的�！�
“糧地”減少隱患重重
現有耕地數量不斷減少，補充耕地質(zhì)量不盡如人意，剛性需求持續增加，面對重重挑戰，不少基層干部和專(zhuān)家對守住18億畝耕地紅線(xiàn)的前景感到擔憂(yōu)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部部長(cháng)徐小青憂(yōu)心忡忡地說(shuō)，就目前各地調研看到的情況，地方政府現實(shí)利益太大，十八億畝的“紅線(xiàn)”堅守困難�！暗胤秸扔谪斦䦃毫�，特別是糧食主產(chǎn)區的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線(xiàn)擔負國家糧食安全的責任意識逐漸淡漠�！�
一些不愿意透露身份的基層農業(yè)干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續創(chuàng )造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時(shí)全國生產(chǎn)凈調出的省份在不斷減少，我國糧食進(jìn)口量已經(jīng)連續三年增加，并且從過(guò)去的一兩個(gè)品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現進(jìn)口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。
一些基層干部甚至坦言，過(guò)去為少繳農業(yè)稅，地方上報的耕地面積要少于實(shí)際耕地面積，這些“黑地”成了近年來(lái)確保糧食增產(chǎn)和彌補建設用地需求的重要調劑手段，而今隨著(zhù)這部分存量的消耗，土地已經(jīng)進(jìn)入警戒線(xiàn)。
國土部農地管制處處長(cháng)孫魯平表示，如果“占優(yōu)補劣”問(wèn)題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬(wàn)畝測算，如果因地力撂荒僅1個(gè)百分點(diǎn)，就有1800萬(wàn)畝。再加上資本圈地帶來(lái)的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂(lè )觀(guān)�！�
中國社科院農村發(fā)展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經(jīng)常騙中央、騙衛星。一些地方政府通過(guò)變更規劃或先占后補等手法，一步步將基本農田蠶食成可耕地再變成建設用地。
“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟產(chǎn)出，而各類(lèi)城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟部門(mén)占了大約1億畝土地，平均1畝地產(chǎn)出GDP近50萬(wàn)元。近些年國家對農田占用嚴格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設用地產(chǎn)出GDP約220萬(wàn)元�！秉h國英說(shuō)。
按這個(gè)數據推算，我國GDP總量未來(lái)20年要趕上美國，達到320萬(wàn)億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著(zhù)要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現有糧食產(chǎn)量的18%左右。
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地方占地沖動(dòng)頻現 |
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“以地為導”發(fā)展模式亟待轉變 |
隨著(zhù)城鎮化加快推進(jìn)、征地補償預期大幅提高，一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始大規模收儲土地，耕地保護形勢異常嚴峻。
在當前形勢下，經(jīng)濟發(fā)展是地方政府的主要考量目標，“地根”成為有效的調節手段，土地一次次成為刺激經(jīng)濟、保增長(cháng)的手段，“以地為導”的發(fā)展模式不光吞噬掉大量的耕地，也為我國經(jīng)濟轉型埋下重大隱患。
據有關(guān)部門(mén)統計，2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價(jià)格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業(yè)用地為659元/平方米。工業(yè)用地的價(jià)格僅相當于商服用地價(jià)格的11.5%、住宅用地價(jià)格的14.6%。這樣的供地價(jià)格結構表明，政府在出讓工業(yè)用地時(shí)絕大多數是虧本的。但為了今后的稅收和就業(yè)，虧本也要出讓工業(yè)用地。
中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文表示，過(guò)低的工業(yè)用地供地價(jià)格，一方面使被征地農民和城鎮居民的利益嚴重受損，另一方面又引發(fā)相當部分工業(yè)企業(yè)可以不顧投資成本而無(wú)序擴張。這是制約我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、產(chǎn)業(yè)結構調整升級的一大原因。
“讓地方干部再不敢多占耕地用來(lái)搞建設�！币恍┩恋貑�(wèn)題專(zhuān)家說(shuō)，改變“以地為導”經(jīng)濟發(fā)展模式，關(guān)鍵是要改變目前外延擴張的用地模式，注重存量用地的潛力挖掘，通過(guò)集約節約用地在既有的土地上獲得更多產(chǎn)出，只有發(fā)展方式轉變，全社會(huì )用地擴展勢頭得以遏制，耕地被大量占用的情況才能扭轉。
國土資源部耕地保護司基本農田保護處處長(cháng)王磊說(shuō)，耕地保護，首先是要少占耕地，其次才是“優(yōu)補”耕地，當前亟須建立兩項基本制度，約束地方少占耕地：把耕地保護納入對黨政領(lǐng)導干部考核，而且作為一項重要考核指標，用制度約束地方政府擴張“地根”的沖動(dòng)；對地方黨政領(lǐng)導實(shí)行耕地保護離任審計，將耕地保護作為官員為官一方的重要評價(jià)指標�！案乇Ｗo也是政績(jì)”，“耕地保護不能光喊口號，必須見(jiàn)行動(dòng)，制度硬起來(lái)地方領(lǐng)導才真正重視�！�
“劃定永久農田保護區，區域內耕地只增不減，以法律法規形式枚舉可以占用的例外情況，真正讓耕地保護制度成為不能碰、沒(méi)法碰的‘紅線(xiàn)’�！北本┐髮W(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授林堅、浙江麗水市國土資源局總規劃師趙力強等人建議，同時(shí)要因地制宜對地方進(jìn)行考核和轉移支付分配，“永久農田保護區，耕地保護是第一位的，如果做得好，就應該認定為考核優(yōu)秀，得到更多轉移支付，否則，在考核指揮棒下，耕地保護只能停留在口號層面”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部研究員秦中春建議，鼓勵進(jìn)城農民將農村宅基地復墾為耕地，建立耕地占補平衡指標和農村建設用地復墾指標省內異地流轉機制。同時(shí)建立新增耕地經(jīng)濟激勵機制，實(shí)施耕地保護責任目標的利益補償。在有條件的地區和城市，對農地使用者特別是基本農田保護人，通過(guò)建立農地保護補償基金進(jìn)行適當補貼，調動(dòng)農戶(hù)保護耕地的積極性和主動(dòng)性�！�
作為城鄉統籌改革實(shí)驗區，四川成都在幾年前就探索設立了耕地保護基金，這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶(hù)發(fā)放耕地保護補貼；補貼主要用于為農民購買(mǎi)農村養老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶(hù)承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。
“耕地保護一定要調動(dòng)起農民的積極性，不光讓他們獲得耕地保護長(cháng)遠好處，也得到短期收益�！闭憬⊥恋卣碇行母敝魅卫柙鲣h說(shuō)，目前浙江也在幾個(gè)縣開(kāi)展耕地保護補償試點(diǎn)，向擁有耕地的農戶(hù)發(fā)放耕地保護補貼，有效調動(dòng)了農戶(hù)積極性，改變了此前耕地保護“政府熱農戶(hù)冷”的狀況。
國土資源部農地管制處處長(cháng)孫魯平表示，耕地占優(yōu)補劣將一直存在，難以解決。相關(guān)專(zhuān)家認為，在占用耕地不可避免的情況下，必須通過(guò)最大限度提升造地質(zhì)量確保耕地生產(chǎn)能力。
基層農業(yè)部門(mén)人員建議，在造地過(guò)程中盡快引入專(zhuān)業(yè)的社會(huì )化力量，改變目前部門(mén)主導、主辦的造地方式，向民間資本放開(kāi)造地、土地整治項目，讓最會(huì )造地的人來(lái)造好地。
與此同時(shí)，在造地標準制定、實(shí)施、驗收上實(shí)行分離，即造地標準由農業(yè)、國土、水利等涉農部門(mén)共同制定，具體實(shí)施由國土部門(mén)實(shí)行招投標引入社會(huì )力量完成，驗收環(huán)節由農業(yè)部門(mén)主導引入社會(huì )監督力量共同完成，實(shí)現“造地的不驗收、驗收的不造地”，通過(guò)相互監督制約提升造地質(zhì)量。
浙江寧波市鄞州區自2011年起，冒著(zhù)企業(yè)轉投他處的風(fēng)險，將每畝土地成本提高3萬(wàn)元專(zhuān)門(mén)用于表土剝離，待新造地時(shí)將表土運輸過(guò)去覆蓋�！督�(jīng)濟參考報》記者在鄞州區鄞江鎮宣裴村新造的100多畝土地上看到，用于熟地而種植的毛豆顆粒飽滿(mǎn)�！斑@都是用耕地表土覆蓋過(guò)的，再耕個(gè)三五年，就是能出糧食的好地了�！毙岽宕迕駞纬杏抡f(shuō)。
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觀(guān)點(diǎn) |
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集約節約用地是必由之路 |
土地供應要保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)，但隨著(zhù)城鎮化快速發(fā)展，土地“三�！蹦繕耸艿街刂靥魬�。新型城鎮化需要穩定土地供應作為支撐，也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潛“開(kāi)源”勢在必行，但在此過(guò)程中需對國土“留白”、保護涵養好生態(tài)。
國土資源部相關(guān)負責人表示，新型城鎮化必須堅守積極用地政策，適度投放增量，大力挖掘存量，拓展發(fā)展新空間。地方國土部門(mén)表示，當前全國都在規劃新城、搞新區，但實(shí)際上存量建設用地的潛力仍沒(méi)有充分挖掘，如果釋放出存量土地的總和效益，完全可以滿(mǎn)足城鎮化用地需求。
按照測算，上海等地的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅的規劃面積都超過(guò)了實(shí)際需求，具有巨大的存量盤(pán)活空間。為實(shí)現“三�！蹦繕�，今后的土地供應方式必須要靠存量，增量只能作為補充，集約節約用地成為必由之路。
相關(guān)專(zhuān)家認為，當前亟須系統性實(shí)施土地整治、引導政府企業(yè)集約節約用地，深挖存量土地潛能。
當前，農村土地浪費嚴重，亟待通過(guò)政策創(chuàng )新“盤(pán)活”農村集體建設用地，耕作條件好的復墾為耕地，其他的可通過(guò)“增減掛鉤”補充城市建設用地。目前，重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實(shí)驗宅基地退出機制，通過(guò)賦予農民自主權實(shí)現土地財產(chǎn)權益變現，既解決了農民進(jìn)程的后顧之憂(yōu)，也“盤(pán)活”了大量閑置土地，為城鎮化和諧推進(jìn)提供了用地保障。
從保耕地來(lái)看，在做好“占補平衡”基礎上，需要提升耕地質(zhì)量。目前來(lái)看，應突破制約開(kāi)發(fā)低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時(shí)，需注意統籌規劃、保護生態(tài)、審慎開(kāi)發(fā)，用好這些寶貴的土地后備資源。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，目前我國未利用土地面積總計超過(guò)40億畝，其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等，至少有9億畝適宜改造。全國的低丘緩坡土地面積與全國耕地保有量基本相當，有十幾億畝，開(kāi)發(fā)后可以用于建設、生態(tài)或者農業(yè)。這些數量龐大的未利用土地，如果合理開(kāi)發(fā)，將大大緩解用地矛盾，穩定新型城鎮化用地供應。
2011年底國土資源部確定首批低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)以后，全國多地積極開(kāi)展了相關(guān)工作。但是按照現行土地管理制度，低丘緩坡開(kāi)發(fā)仍受到一些制約：一是土地審批制度制約，低丘緩坡開(kāi)發(fā)一般先要整體平整和布設基礎設施，并要留下兩三年自然沉降，但是現行規定要求土地平整前必須完成土地征轉審批手續，一次性安排好用地計劃指標，這對地方來(lái)說(shuō)困難較大；二是土地分類(lèi)標準制約，按照土地分類(lèi)國家標準，低丘緩坡多為未利用地和劣質(zhì)農用地，但行業(yè)標準卻將其確定為林地或牧草地，標準打架增加了開(kāi)發(fā)難度。
專(zhuān)家建議，盡快調整完善現行土地管理法律政策，破除制約土地“開(kāi)源”的制度障礙。有關(guān)部門(mén)應統籌考慮未利用土地綜合開(kāi)發(fā)的用地計劃、用地類(lèi)型與空間布局，從未利用地的多用性出發(fā)，統籌協(xié)調未利用地轉為農用地、建設用地和生態(tài)用地的比例，合理確定未利用地開(kāi)發(fā)規模、步驟和區劃。
當然，低丘緩坡開(kāi)發(fā)需要大量資金和相應技術(shù)，地方政府要量力而行，成熟一塊開(kāi)發(fā)一塊。要嚴防一些地方盲目冒進(jìn)、大規模劈山造地，防止地方借低丘緩坡開(kāi)發(fā)之名圈占土地、破壞生態(tài)。（本版稿件均由記者沈錫權、楊玉華、王政、孫洪磊、甘泉采寫(xiě)）
