國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

　　經(jīng)過(guò)深入研究和討論，我們初步提出簡(jiǎn)稱(chēng)為“383方案”的改革設想，即包含“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案。

　　經(jīng)濟體制新“三位一體”的改革思路

　�。�1）新一輪改革的目標，是建立富有活力、創(chuàng )新導向、包容有序、法治保障的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。富有活力，就是要大幅度減少政府對經(jīng)濟活動(dòng)的干預，通過(guò)完善產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)體系，更大程度地調動(dòng)各方面的積極性；創(chuàng )新導向，就是營(yíng)造有利于創(chuàng )新的制度環(huán)境，完善創(chuàng )新激勵機制，促進(jìn)轉型升級，更大范圍地激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng )造性；包容有序，就是大力推進(jìn)權利公平、機會(huì )公平、規則公平，使全體人民通過(guò)勤奮努力公正分享發(fā)展成果；法治保障，就是使各種所有制經(jīng)濟和各類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)得到法律的平等對待和保護，穩定發(fā)展的信心和預期。經(jīng)過(guò)改革，形成適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新形勢、新要求的制度環(huán)境，打造社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的升級版。

　�。�2）實(shí)現上述目標，要在以往市場(chǎng)、政府和企業(yè)改革的基礎上，著(zhù)力推動(dòng)完善市場(chǎng)體系、轉變政府職能、創(chuàng )新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。完善市場(chǎng)體系，重點(diǎn)是深化基礎產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革，使市場(chǎng)更大范圍、更為有效地發(fā)揮資源配置的基礎性作用；轉變政府職能，重點(diǎn)是減少審批，理順事權，提高透明度，促進(jìn)財稅體制的重要轉型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護社會(huì )公平正義；創(chuàng )新企業(yè)體制，重點(diǎn)是放寬準入、鼓勵競爭，營(yíng)造各類(lèi)企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素和創(chuàng )新資源的外部環(huán)境，使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢，轉向更多地依托轉型升級、創(chuàng )新驅動(dòng)。

　�。�3）在上述“三位一體”的改革中，關(guān)鍵是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府和市場(chǎng)并非簡(jiǎn)單的此消彼長(cháng)關(guān)系，而應當形成互補共生的關(guān)系。國內外歷史經(jīng)驗表明，有效的市場(chǎng)通常對應著(zhù)有效的政府，反之亦然。政府應在外部性強、自身具備優(yōu)勢、能夠給企業(yè)和市場(chǎng)帶來(lái)補充支撐效應的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這樣，隨著(zhù)市場(chǎng)和企業(yè)的成長(cháng)，政府的作用也會(huì )相應增長(cháng)。政府發(fā)揮作用的合理范圍也是隨著(zhù)經(jīng)濟增長(cháng)階段和經(jīng)濟形勢的變化而變化。在經(jīng)濟發(fā)展的較低階段，政府在外部性突出、確定性較強的領(lǐng)域，如基礎設施建設領(lǐng)域，可以發(fā)揮重要作用，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng )造有利條件，支持經(jīng)濟的高速增長(cháng)。而當大規�；�礎設施建設時(shí)期結束，更多依靠產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng )新驅動(dòng)的時(shí)候，政府就應當減少對經(jīng)濟活動(dòng)的直接參與，主要致力于培育有利于創(chuàng )新的制度和政策環(huán)境。在某些特殊情景如應對金融危機沖擊時(shí)，政府有必要采取一些行政措施，但轉入常規增長(cháng)后，就要把本應由企業(yè)和市場(chǎng)來(lái)辦的事情交還給企業(yè)和市場(chǎng)。

　　改革的八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

　�。�1）以依法行政、公開(kāi)透明、大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批為重點(diǎn)，深化政府行政管理體制改革。轉變發(fā)展方式、推進(jìn)社會(huì )轉型，迫切需要轉變政府職能。應抓住當前深化改革的有利時(shí)機，推進(jìn)各項職能轉變，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批，提高政府決策科學(xué)性，增強政府運作透明度，盡快使依法行政取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　——有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產(chǎn)能數量等行政性直接干預手段，主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀(guān)調控。調整市場(chǎng)監管重心，減少行業(yè)進(jìn)入的前置性審批，加強質(zhì)量、安全、環(huán)保、節能、技術(shù)標準等方面的一線(xiàn)監管。加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，維護公平競爭環(huán)境，對監管不作為造成重大損失的，相關(guān)監管部門(mén)和人員需承擔相應法律和經(jīng)濟責任。積極鼓勵和扶持社會(huì )力量參與提供公共服務(wù)，擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍，促進(jìn)公共服務(wù)多元化供給。

　　——采取得力措施，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批。對國務(wù)院機構改革方案中已明確要清理和減少的行政許可、行政審批，必須按期完成。對仍需審批的項目，規定審批時(shí)限，到期不批復視為同意。對不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批，在網(wǎng)上公布審批流程、條件和進(jìn)度，接受企業(yè)和社會(huì )公眾的質(zhì)詢(xún)。建立審批事項重大失誤責任追究制，對審批失當造成重大損失的，追究相關(guān)人員責任。

　　——提高政府決策效率和科學(xué)性。改進(jìn)政府決策協(xié)調機制，將部門(mén)會(huì )簽制度改為牽頭部門(mén)負責制。對涉及公眾利益的重大決策，決策前應組織相關(guān)機構、智庫等進(jìn)行必要論證，有的要舉行聽(tīng)證會(huì )；事中要有跟進(jìn)評估、反饋調整；事后應組織包括第三方機構在內的有關(guān)方面評估政策效果，并公布評估結果。

　　——提高政府運行透明度。擴大各級政府在三公經(jīng)費、轉移支付等領(lǐng)域的公開(kāi)內容，詳細公布各級政府財政收支和政府間轉移支付的計算方法。建立人民銀行、統計部門(mén)、審計部門(mén)向全國人大定期匯報制度，凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法，應及時(shí)公開(kāi)�？偨Y有關(guān)地方經(jīng)驗，完善地方政府定期向人大匯報工作機制，推行電視、網(wǎng)上直播等做法，有效提高政府運行透明度。

　　——真正落實(shí)依法行政。引導、鼓勵公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護自身正當權益，監督行政機關(guān)依法行使行政職權。選取“民告官”典型判例，進(jìn)行適當宣傳。鼓勵公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪(fǎng)和群體性事件。

　　——完善公職人員薪酬體系。根據經(jīng)濟增長(cháng)、物價(jià)變動(dòng)和社會(huì )平均收入水平，合理確定政府部門(mén)和公立機構職工收入水平及其增長(cháng)機制。建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發(fā)現腐敗行為的退休后方可領(lǐng)取。規范崗位權責，減少政府官員自由裁量權，構建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機制。率先從公共部門(mén)及國有企業(yè)領(lǐng)導班子和新提拔干部做起，加快官員公布個(gè)人財產(chǎn)進(jìn)度。

　�。�2）以打破壟斷、促進(jìn)競爭、重塑監管為重點(diǎn)，加快基礎產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革�；�礎產(chǎn)業(yè)的壟斷弊端，已對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負面影響。大力度推進(jìn)基礎行業(yè)改革刻不容緩。改革的重點(diǎn)是放寬準入，形成競爭性市場(chǎng)結構，同時(shí)在自然壟斷環(huán)節形成有效監管。

　　——開(kāi)放投資，探索適合國情的鐵路運營(yíng)模式。在原鐵道部改革、初步實(shí)現政企分開(kāi)的基礎上，選擇一批發(fā)展潛力較大、業(yè)務(wù)邊界清晰、適合于成立干線(xiàn)公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時(shí)進(jìn)行其他市場(chǎng)化的融資試點(diǎn)，保障鐵路建設投資穩定增長(cháng)。借鑒國際上“網(wǎng)運分離”“區域競爭”“干線(xiàn)公司+平行線(xiàn)競爭”等運營(yíng)模式，從實(shí)際出發(fā)，積極探索適合國情的鐵路運營(yíng)模式。鐵路監管部門(mén)應制定并實(shí)施通路權開(kāi)放等相關(guān)規則。

　　——以形成成品油定價(jià)新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)準入為突破口，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革。建立國內與國際市場(chǎng)連通、具有重要定價(jià)影響力、以中國原油為標準產(chǎn)品的石油現貨和期貨交易市場(chǎng)。放開(kāi)對進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關(guān)部門(mén)不再直接規定成品油價(jià)格，改為在石油價(jià)格出現較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)準入，完善礦權出讓和轉讓制度，將頁(yè)巖油等非常規油氣資源作為獨立礦種，納入礦權管理，加速相關(guān)資源的勘探開(kāi)發(fā)。將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監管制度。

　　——引入大用戶(hù)直購電，建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場(chǎng)，深化電力體制改革。實(shí)行大用戶(hù)直購電，建立實(shí)時(shí)競爭發(fā)電市場(chǎng)，開(kāi)展“競價(jià)上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場(chǎng)為主、實(shí)時(shí)競爭市場(chǎng)為輔的競爭性電力市場(chǎng)。推進(jìn)電價(jià)形成機制改革，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場(chǎng)競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶(hù)雙邊合同確定；輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨立輸配電價(jià)；居民和中小工商業(yè)銷(xiāo)售電價(jià)仍實(shí)行政府指導價(jià)。率先實(shí)現輸配業(yè)務(wù)的財務(wù)分開(kāi)，在開(kāi)展試點(diǎn)的基礎上逐步實(shí)現輸配完全分開(kāi)。

　　——加快業(yè)務(wù)相互開(kāi)放，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合。實(shí)現電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開(kāi)放和相互進(jìn)入。整合分散的監管職能，建立統一監管體系。再次重組電信企業(yè)，形成多家競爭實(shí)力相當的電信運營(yíng)商，以利于有效競爭。

　�。�3）以權利平等、放開(kāi)準入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革�，F行土地制度存在權利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場(chǎng)統一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

　　——提供平等保護土地產(chǎn)權的制度基礎設施。以落實(shí)集體成員權時(shí)點(diǎn)和量化集體資產(chǎn)為核心，確保農村土地承包關(guān)系長(cháng)久不變。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個(gè)農民。實(shí)施以土地為基礎的不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

　　——構建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)。在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農用地市場(chǎng)，形成權利平等、規則統一的公開(kāi)交易平臺，建立統一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場(chǎng)。隨著(zhù)農村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。

　　——建立公平共享的土地增值收益分配制度。對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償，農民房屋按市價(jià)補償，被征地農民納入城鎮社保體系。改革土地出讓制度和用地模式，合理確定城市土地用于建設與農民留用比例。建立國家土地基金制度。

　　——建立與現代社會(huì )發(fā)展相適應的土地財產(chǎn)稅制度。建立土地價(jià)值評估體系。將土地稅收計征重點(diǎn)從流轉環(huán)節轉向保有環(huán)節，實(shí)施從價(jià)計征。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。

　　——建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度。改政府賣(mài)地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營(yíng)。改造國有土地儲備機構，建立國有土地資產(chǎn)交易市場(chǎng)。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益使用管理制度，明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益不得當期使用，其用途和績(jì)效由人大審議監督。完善國有土地融資制度，用于抵押融資的土地必須權證和主體明確，由第三方機構進(jìn)行資產(chǎn)評估。

　　——建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實(shí)施剛性，依法落實(shí)用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

　�。�4）以降低金融行業(yè)準入門(mén)檻、推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化為重點(diǎn)，推動(dòng)金融體系改革。應當抓住全球經(jīng)濟再平衡的有利時(shí)機，建立一個(gè)市場(chǎng)導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進(jìn)程；化解潛在金融風(fēng)險；與財稅體制和要素價(jià)格改革等相配合，形成協(xié)同效應。

　　——深化金融機構產(chǎn)權結構和治理結構改革。降低金融行業(yè)準入門(mén)檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟的金融服務(wù)需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過(guò)金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業(yè)銀行等區域性金融機構經(jīng)營(yíng)狀況總體穩定的情況下，及早推進(jìn)并購重組和股權多元化，以控制和化解風(fēng)險隱患。降低金融行業(yè)準入門(mén)檻，鼓勵能滿(mǎn)足金融服務(wù)需求的新興民營(yíng)金融機構的發(fā)展，特別是鼓勵有實(shí)力的互聯(lián)網(wǎng)機構發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢進(jìn)入小微金融領(lǐng)域，鼓勵社會(huì )資金設立農村金融服務(wù)機構。

　　——推進(jìn)利率市場(chǎng)化進(jìn)程，倒逼金融機構提升競爭力和創(chuàng )新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動(dòng)大額可轉讓存單（CD）的利率市場(chǎng)化，取消貸款利率下浮限制，擴大市場(chǎng)化定價(jià)的金融產(chǎn)品規模，形成完整的市場(chǎng)化基準收益率曲線(xiàn)。設立存款保險制度，建立金融機構破產(chǎn)退出機制，以并購重組方式處置利率市場(chǎng)化過(guò)程中的問(wèn)題金融機構。

　　——推進(jìn)匯率形成機制市場(chǎng)化和人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價(jià)貨幣，在局部市場(chǎng)成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場(chǎng)、跨境投資、債券市場(chǎng)、金融機構本外幣綜合經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域的改革。

　　——以適應轉型升級和城鎮化建設需要為重點(diǎn)完善金融市場(chǎng)體系。重點(diǎn)發(fā)展面向中小企業(yè)和創(chuàng )新型企業(yè)的創(chuàng )業(yè)板、新三板、場(chǎng)外市場(chǎng)等多層次資本市場(chǎng)體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重，實(shí)現場(chǎng)內外市場(chǎng)、銀行間及交易所市場(chǎng)的互聯(lián)互通，建立統一的債券監管體系。深化發(fā)行制度市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)從發(fā)行環(huán)節實(shí)質(zhì)審核轉向信息披露。監管重點(diǎn)從行政性審批和保護金融機構，轉向防控風(fēng)險為本和保護金融消費者。針對日趨活躍的跨市場(chǎng)金融創(chuàng )新活動(dòng)，強化央行對金融體系系統性風(fēng)險防范的協(xié)調職能。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。

　�。�5）以?xún)?yōu)先調整事權、帶動(dòng)財力重新配置為重點(diǎn)，啟動(dòng)新一輪財稅體制改革。以分稅制為基礎的財稅體制與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟基本適應，總體方向需繼續堅持。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務(wù)風(fēng)險突出等問(wèn)題，應在維持宏觀(guān)稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會(huì )保障包”為突破口，深入推進(jìn)財稅體制改革，優(yōu)化收支結構，促進(jìn)政府職能轉變，增強中長(cháng)期財政穩定性和可持續性。

　　——以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導和鼓勵性事務(wù)的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優(yōu)先原則，進(jìn)一步調整優(yōu)化稅收劃分和轉移支付制度。

　　——實(shí)施“國民基礎社會(huì )保障包”制度。為促進(jìn)人口自由流動(dòng)，保障國民基本社會(huì )權益，帶動(dòng)資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)率提高，可設計并實(shí)施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會(huì )保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：用名義賬戶(hù)制統一各類(lèi)人群的基本養老保險，基本養老保險基金實(shí)行全國統籌；醫保參保補貼實(shí)現費隨人走，人口跨行政區流動(dòng)時(shí)補貼由上級政府承擔；中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費實(shí)行按在校生人數均一定額投入；對全國低保對象按人頭實(shí)行均一定額補貼。這些待遇都記錄到統一的個(gè)人社會(huì )保障卡中，全體人民均可享受。社會(huì )保障卡具有補貼結算功能，并實(shí)現全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶(hù)籍制度雙軌并行的新社會(huì )保障制度，隨著(zhù)時(shí)間推移逐步擴展內容、提高水平，并最終取代戶(hù)籍制度。

　　——積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。擴大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，盡快完善相關(guān)制度，一定過(guò)渡期后全面推開(kāi)，并明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節改為零售環(huán)節征收，同時(shí)將車(chē)輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入，市、區縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批準。

　　——規范地方發(fā)債制度，防范債務(wù)風(fēng)險。健全政府會(huì )計制度，編制政府資產(chǎn)負債表。明確地方政府債務(wù)主體，提高地方融資活動(dòng)透明度。規范地方融資平臺，“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，擴大地方政府自行發(fā)債范圍，并建立債務(wù)風(fēng)險預警機制。啟動(dòng)市政收益債發(fā)行，通過(guò)資產(chǎn)證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。

　　——建立和完善基礎性財稅制度。實(shí)現全口徑預算，試行編制中期預算。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問(wèn)題。把水、森林、地熱等納入資源稅征收范圍，開(kāi)征環(huán)境稅。全面提高政府稅收征管能力，將個(gè)人納稅行為與個(gè)人信用掛鉤。建立第三方公共支出績(jì)效評估與監督制度。

　�。�6） 以重新界定職能、國有資產(chǎn)資本化為重點(diǎn)，深化國有資產(chǎn)管理體制改革。近些年來(lái)，國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革取得一定進(jìn)展，但仍存在定位不清、經(jīng)營(yíng)效率低下、競爭力不強等問(wèn)題。與其他經(jīng)濟體比較，我國數量龐大的國有資產(chǎn)可以在國家現代化建設中發(fā)揮特殊優(yōu)勢。深化改革需要進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)職能定位、推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化、改進(jìn)運營(yíng)模式和治理方式，以實(shí)現國家能力提升和社會(huì )利益最大化目標。

　　——重新界定國有資產(chǎn)職能。按照提供廣義公共產(chǎn)品、提升國家能力、促進(jìn)社會(huì )利益最大化的要求，明確國有資產(chǎn)具有以下四項基本職能。第一類(lèi)是社會(huì )保障職能，重點(diǎn)是為養老、醫療、教育、住房、減貧、社會(huì )救助等方面的社會(huì )保障職能提供支持。第二類(lèi)是提供非盈利性公共服務(wù)職能，主要涉及基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)中的普遍服務(wù)部分。第三類(lèi)是促進(jìn)戰略性產(chǎn)業(yè)穩定、競爭和創(chuàng )新的職能，主要涉及能源、交通、通信、金融等領(lǐng)域。第四類(lèi)是保障國家安全的職能，主要涉及國防領(lǐng)域。

　　——完成國有企業(yè)的公司制改造，為國有資產(chǎn)資本化創(chuàng )造條件。對尚未實(shí)行改制的國有企業(yè)，包括國有獨資企業(yè)和集團公司，盡快實(shí)施規范的公司化改造。具備條件的，可實(shí)行股權結構多元化，或做出上市安排。

　　——按照不同職能建立一批國有資本運營(yíng)基金。參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，與上述國有資產(chǎn)職能分類(lèi)相對應，通過(guò)劃撥現有國有企業(yè)股權，建立一批國有資本投資運營(yíng)基金。根據不同職能的特性，分別制定各類(lèi)基金的出資方式、經(jīng)營(yíng)目標和考核機制。社會(huì )保障類(lèi)基金在控制風(fēng)險的前提下實(shí)現保值增值。非盈利性公共服務(wù)類(lèi)基金通常會(huì )存在政策性虧損，應在成本控制、服務(wù)標準等方面提出要求。對促進(jìn)戰略性產(chǎn)業(yè)穩定、競爭和創(chuàng )新類(lèi)基金，應提出在相關(guān)領(lǐng)域可考核的穩定供給、促進(jìn)競爭和創(chuàng )新等政策性目標和相應的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標。國家安全類(lèi)基金應服務(wù)于已定的國防建設目標，并完成相應的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標。

　　——建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。根據不同類(lèi)別基金經(jīng)營(yíng)目標的要求，采取相應的出資方式，如社保類(lèi)基金主要采取分散投資方式，其他類(lèi)別基金可采取參股、控股以至獨資等方式。采取公開(kāi)招聘、競爭上崗、有進(jìn)有出等方式，形成具備國際水準的職業(yè)經(jīng)理人制度。

　　——國資委依據已定的經(jīng)營(yíng)目標和考核機制，對各類(lèi)基金進(jìn)行監督管理，并任免其負責人。國資委日常工作對國務(wù)院負責，定期向全國人大報告工作并接受質(zhì)詢(xún)和監督。從中長(cháng)期看，應形成包括國有資本和財政資金在內的統一的國家資產(chǎn)負債表，財政盈余可充實(shí)國有資本，國有資本也可以彌補財政赤字。

　�。�7）以改進(jìn)競爭環(huán)境和激勵機制為重點(diǎn)，促進(jìn)創(chuàng )新和綠色發(fā)展。企業(yè)為主體的創(chuàng )新是實(shí)現我國經(jīng)濟轉型的基礎。實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng )新驅動(dòng)和綠色發(fā)展，需要營(yíng)造有利于創(chuàng )新的外部環(huán)境，完善創(chuàng )新激勵機制，改革政府支持創(chuàng )新的方式，增強創(chuàng )新的內生動(dòng)力。

　　——營(yíng)造公平競爭和包容寬松的創(chuàng )新環(huán)境。制定包括減少政府干預、加強市場(chǎng)監管和執法、鼓勵社會(huì )監督在內的“一攬子”規范市場(chǎng)秩序的措施，從根本上扭轉假冒偽劣和非法仿制嚴重、環(huán)保等外部性監管不到位、企業(yè)熱衷于尋找政策機會(huì )和“搞關(guān)系”而不愿創(chuàng )新的狀況。寬容對待在信息通信、電子商務(wù)、新能源、電動(dòng)汽車(chē)、金融等領(lǐng)域出現的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新商業(yè)模式，堅持審慎管理，為創(chuàng )新留出足夠空間和時(shí)間。

　　——構建新型的企業(yè)創(chuàng )新體系。培育和形成一批通過(guò)競爭成長(cháng)起來(lái)的創(chuàng )新型行業(yè)領(lǐng)先大企業(yè)，發(fā)揮其重大技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢。創(chuàng )造條件，使創(chuàng )新型民營(yíng)大企業(yè)能夠平等使用創(chuàng )新資源。發(fā)展風(fēng)險投資、信息服務(wù)、技術(shù)交易、人才服務(wù)、并購融資等創(chuàng )新服務(wù)業(yè)，以支持中小企業(yè)創(chuàng )新活動(dòng)。制定支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng )新、技術(shù)轉讓、企業(yè)并購的政策，鼓勵基于市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和協(xié)同創(chuàng )新，促進(jìn)大企業(yè)更多地集成、收購中小企業(yè)創(chuàng )新成果。

　　——加強創(chuàng )新基礎設施建設，加快形成創(chuàng )新資源聚集區。進(jìn)一步增加國家在信息基礎設施、數據資源、大科學(xué)工程、重大公共技術(shù)平臺的資金投入，以支持更廣泛的研究開(kāi)發(fā)和創(chuàng )新應用。選擇有條件的城市，加快科研、人才、戶(hù)籍、教育、金融、城市建設等綜合改革，鼓勵先行先試，在全國形成若干個(gè)企業(yè)創(chuàng )新活躍、創(chuàng )新服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的創(chuàng )新資源集聚區。

　　——推動(dòng)大學(xué)改革，加強基礎研究，鼓勵自由探索。逐步實(shí)現大學(xué)去行政化，探索建立由校董會(huì )、校長(cháng)、監督機構組成的大學(xué)治理架構，讓教育家辦教育，落實(shí)高校辦學(xué)自主權。放寬辦學(xué)限制，鼓勵國外一流大學(xué)來(lái)華合作或獨立辦學(xué)，引進(jìn)國際通行的教學(xué)和科研管理機制。重點(diǎn)培育和支持一批有戰略地位的基礎研究機構。設立若干環(huán)境寬松、經(jīng)費充裕、吸引國內外一流學(xué)者、以基礎研究突破為目標的研究機構。適應基礎研究、應用研究、產(chǎn)業(yè)化相互滲透的趨勢，支持集基礎研究突破和實(shí)現產(chǎn)業(yè)化為一體的新興創(chuàng )新模式。

　　——改進(jìn)政府支持創(chuàng )新的方式。改革以項目直接撥款為主的科技經(jīng)費支持方式，建立以基金等金融手段支持研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的財政支持機制。財政資金應更多地用于激勵研發(fā)人員。加大普惠性政策支持的力度，減少對企業(yè)點(diǎn)對點(diǎn)的資金支持，研發(fā)費用加計扣除等稅收政策的抵稅規模應逐步超過(guò)財政科技經(jīng)費規模。對有良好外部性的創(chuàng )新產(chǎn)品實(shí)行后補貼和需求側支持。大幅提高侵犯知識產(chǎn)權的違法成本，通過(guò)重大案件判例樹(shù)立司法權威�？绲貐^知識產(chǎn)權糾紛應由第三方法院裁決。

　　——引入市場(chǎng)化的生態(tài)環(huán)保促進(jìn)機制，實(shí)行更嚴格的環(huán)保制度。建立地區減排合作機制和各種排污權交易制度，形成市場(chǎng)化的減排激勵。完善地區間生態(tài)補償和生態(tài)支付制度。逐步提高礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的環(huán)境補償標準，實(shí)現環(huán)境成本內部化。加快制定和出臺《清潔空氣法》，修改《環(huán)境保護法》等重要法規，加強環(huán)保執法。

　�。�8）以服務(wù)業(yè)開(kāi)放為重點(diǎn)，深化涉外經(jīng)濟體制改革。應加快涉外經(jīng)濟體制改革，建立對全球高端生產(chǎn)要素富有吸引力的體制環(huán)境，提高我國整合國際資源、開(kāi)拓外部市場(chǎng)的能力，促進(jìn)國內改革與形成國際競爭新優(yōu)勢。

　　——以擴大開(kāi)放倒逼國內改革。推動(dòng)能源、電信、金融等基礎行業(yè)對外開(kāi)放，引入有競爭力的投資和經(jīng)營(yíng)者，帶動(dòng)國內競爭。深化文化、教育、醫療衛生、體育等開(kāi)放，引入新理念、機制和商業(yè)模式，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。

　　——打造對高端產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素具有更強吸引力的投資環(huán)境。改革外資審批體制，開(kāi)展準入前國民待遇與“非禁即入”的試點(diǎn)；統一內外資法律，強化法律法規的一致執行，形成各類(lèi)所有制企業(yè)平等有序競爭的市場(chǎng)環(huán)境。

　　——加快對外投資體制改革。減少對外投資審批環(huán)節，提高審批效率；加強對外投資保護，保障海外利益，避免重復征稅；重新定位政府職能，從注重事前審批轉向改善對外投資信息、法律、融資、保險等服務(wù)。

　　——加快外貿體制改革，增強高附加價(jià)值出口競爭力。完善出口退稅制度，減少對上游投入品的歧視；以海關(guān)特殊監管區為基礎開(kāi)展自由貿易園區試點(diǎn)；開(kāi)展貿易投資便利化改革，不同監管部門(mén)聯(lián)合查驗，降低收費；以暫定稅率方式，推行結構性降低關(guān)稅；在存在進(jìn)口特許權領(lǐng)域放松進(jìn)口權管制，引入更多競爭；以中日韓自貿區為重點(diǎn)，加快談判建立高質(zhì)量的自由貿易區。

　　——加快對外談判體制改革，提高參與國際經(jīng)濟治理的能力。改進(jìn)涉外經(jīng)濟貿易決策協(xié)調機制，加大高層協(xié)調力度；改革涉外人事制度，在政府機構與國際組織間建立人才雙向流動(dòng)的機制；建立智庫參與涉外經(jīng)濟決策的機制，增強我國在國際經(jīng)濟治理機制中的倡議能力。

　　本文摘自國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì )提交的改革方案的總報告。報告全文將由中信出版社出版