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地方債究竟有多少(特別報道·辯證看待地方債(上))
編者按
“地方債有可能引發(fā)債務(wù)危機”、“中國地方債比美國金融危機更危險”、“地方債風(fēng)險一觸即發(fā)將失控”……地方債問(wèn)題已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，眾說(shuō)紛紜。
我國地方政府性債務(wù)規模有多大？為何快速增長(cháng)？債務(wù)風(fēng)險是否可控？怎樣構建地方政府新融資機制？人民日報記者圍繞這些問(wèn)題進(jìn)行了深入調研，力求尋找客觀(guān)而理性的答案。
錢(qián)不夠花，地方政府借債發(fā)展
我國地方債資金大多用于重大基礎設施建設和民生工程上，對地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用
為何會(huì )有地方債？地方債都花到哪了？
“根據目前我國法律法規，地方政府舉債是受到嚴格限制的�！必斦控斦茖W(xué)研究所所長(cháng)賈康說(shuō)，《預算法》規定，地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院文件另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
既然法律規定如此嚴格，目前巨量地方政府性債務(wù)是如何形成的呢？
賈康解釋?zhuān)蓪儆凇懊饕巹t”，但由于種種原因，特別是“有效制度供給不足”，“明規則”的執行效力大打折扣。多年來(lái)，各級地方政府以各種名義繞過(guò)《預算法》舉借了大量債務(wù)。
一些地方政府之所以能繞過(guò)法律限制，“秘訣”之一是融資平臺。盡管現行法律明確規定，地方政府不得在財政運行中開(kāi)列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保等，但一些地方仍通過(guò)成立各種名目的投資公司或建設公司等，搭建融資平臺，向金融部門(mén)借款或向社會(huì )發(fā)行企業(yè)公司債或項目債�，F有的法律規范其實(shí)無(wú)法對變相舉債進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的硬約束。
“地方政府之所以要發(fā)債，歸根結底就是錢(qián)不夠花�！�
中國人民大學(xué)教授趙錫軍說(shuō)，地方政府缺錢(qián)的原因有很多，比如，一些欠發(fā)達地區沒(méi)有穩定的財政來(lái)源，要發(fā)展就得開(kāi)支，中央財政轉移支付不能完全彌補資金缺口。
“資金不足，發(fā)展卻不能滯后�！辟Z康說(shuō)，基層政府面對多種考核目標，都必須“達標”，任何一項都可對政績(jì)“一票否決”。經(jīng)濟快速發(fā)展，資金缺口越來(lái)越大，只有通過(guò)舉債來(lái)解決。
國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長(cháng)孫學(xué)工認為，我國地方債跟歐美一些發(fā)達國家政府債務(wù)的最大區別是，我國的地方債資金大多用于基礎設施建設和災后重建、改善民生等方面的投資，而歐美國家的債務(wù)則更多地用于消費領(lǐng)域。
據審計署2011年的審計結果，截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設5.95萬(wàn)億元，占61.86%；用于土地收儲1.02萬(wàn)億元，占10.62%。
這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場(chǎng)等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，有利于增強后勁。
地方債總額中約有40%為或有債務(wù)
新一輪審計摸底已開(kāi)啟，專(zhuān)家預計，地方債務(wù)仍在總體可控的安全區間
目前的規模有多大，是地方債問(wèn)題的焦點(diǎn)之一。對此，很多學(xué)者和機構都做了推算：18萬(wàn)億元、20萬(wàn)億元，近日有外資投行甚至認為會(huì )超過(guò)24萬(wàn)億元……這些數字的可信度有多高？
關(guān)于我國地方債規模，最權威的數據來(lái)源于審計署兩次對地方債務(wù)的審計。
第一次是2011年3月至5月，審計署對全國省市縣三級地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面審計。數據顯示，截至2010年底，我國地方政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元。
第二次是2012年11月至2013年2月，為摸清地方政府性債務(wù)增長(cháng)變化情況，審計署對36個(gè)地方政府本級2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計。數據顯示，截至2012年底，這36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，比2010年增長(cháng)12.94%。
賈康說(shuō)，審計署2011年的審計，將地方債分成三大部分。一是地方政府明確直接負有還本付息責任的債務(wù)，占比60%多一點(diǎn)；二是地方政府負有擔保責任的債務(wù)；三是地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上債務(wù)出現還本付息問(wèn)題會(huì )把地方政府牽連進(jìn)去、存在連帶責任的債務(wù)。
“事實(shí)上，第二、第三部分只能算地方政府或有債務(wù)，發(fā)生不發(fā)生、發(fā)生多少，都具有不確定性和可調控性�！辟Z康說(shuō)。
今年8月初，審計署開(kāi)啟了新一輪全國范圍內的城市地方債審計摸底，但目前還未形成最終審計結果。
“根據第一次審計的地方債務(wù)總額和第二次審計部分地區地方債務(wù)的增長(cháng)速度，以及對部分地區的調研，我預計地方債務(wù)的總額仍在一個(gè)總體可控的安全區間�！辟Z康說(shuō)。
地方債高增長(cháng)，源于體制性原因
財權與事權不匹配、事權劃分不清、唯GDP的政績(jì)觀(guān)、投資效率偏低等共同推高地方債
地方債早已有之，近年來(lái)之所以成為經(jīng)濟領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題，主要源于規模的快速增長(cháng)。連年高增長(cháng)，原因何在？
“表面上看，地方政府負債快速增長(cháng)有許多理由�！辟Z康說(shuō)，諸如為抵御金融危機沖擊而興辦的投資項目和經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)建設，加快城鄉基礎設施建設、興建大型公益項目和改善市容市貌等。但透過(guò)現象看本質(zhì)，地方政府負債快速增長(cháng)有深刻的體制性原因。
首先不得不提的，是我國在1994年實(shí)施的分稅制改革�！胺侄愔聘母锏姆较驔](méi)問(wèn)題，但由于種種因素，至今在省以下沒(méi)有真正貫徹分稅制，而是演變成為五花八門(mén)、復雜多樣、一地一率、討價(jià)還價(jià)色彩甚濃的分成制和包干制�！辟Z康說(shuō)。長(cháng)期以來(lái)，中央與地方之間的事權劃分不清晰，農業(yè)、交通、教育等諸多支出項目都由中央和地方共同承擔。地方政府支出責任總體模糊，但在具體場(chǎng)合又往往在不斷強化，超出其財政能力。
“往深里講，除了被動(dòng)舉債的壓力外，地方政府也有主動(dòng)舉債的動(dòng)力�！壁w錫軍說(shuō)。
一些地方政府存在“借債—開(kāi)發(fā)—盈利—還債”的邏輯：通過(guò)舉債增加對城市基礎設施投資，可以明顯改善投資環(huán)境，增加對外來(lái)資本的吸引力，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，還可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方財政收入，從而用于償還債務(wù)。
在政績(jì)考核壓力下，投資可以對GDP增長(cháng)有更加直接的拉動(dòng)作用，讓地方官員“面子上更好看”。甚至還催生了一個(gè)怪現象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快，地方官員提拔得越快。
“尤其是在2008年國際金融危機后，地方政府面對經(jīng)濟增速放緩，更有了舉債的壓力和動(dòng)力�！敝袊�(jīng)濟改革研究基金會(huì )國民經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長(cháng)王梅說(shuō)，根據審計署公布的數據，在2010年底，地方政府債務(wù)10.7萬(wàn)億元中，有5.24萬(wàn)億元形成于2009年和2010年。
嚴格來(lái)說(shuō)，如果運作得當，地方政府這種“先借債發(fā)展，再盈利還錢(qián)”的思路并沒(méi)有太大問(wèn)題。但現實(shí)中，不少地方恰恰在“還錢(qián)”環(huán)節出了問(wèn)題。這就是地方政府負債快速增長(cháng)的另一個(gè)深層次原因——滯后于經(jīng)濟體制改革的政府行政管理體制改革。
“干了很多不該干的事，職能合理化與綜合績(jì)效考評卻沒(méi)有跟上。往往借錢(qián)很輕松，還錢(qián)很費勁�！辟Z康說(shuō)，一些地方領(lǐng)導急于在任期內表現“政績(jì)”，導致建設項目熱衷于“短、平、快”，發(fā)展規劃和項目立項缺乏科學(xué)嚴謹的論證。與體制改革不到位等密切相關(guān)的這些行為，導致投資效率明顯偏低，同時(shí)還增加了債務(wù)風(fēng)險。