核心提示：當下最大的問(wèn)題在于，養老制度改革在近年來(lái)踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關(guān)部門(mén)再站出來(lái)解釋?zhuān)瑤讉�(gè)回合下來(lái)，非但沒(méi)有解決問(wèn)題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。
養老金缺口所造成的蝴蝶效應正逐漸顯現。養老改革究竟面臨著(zhù)什么困難，會(huì )采取什么措施，是否會(huì )公平對待各個(gè)群體，如何實(shí)現以及實(shí)現的時(shí)間表和路線(xiàn)圖等等，目前仍尚無(wú)來(lái)自官方的明確說(shuō)法。
諸如，養老金統籌、以房養老、延遲退休、養老金雙軌制等討論雖在坊間熱議不斷，但是這一系列措施是否能夠破解中國養老困境？
養老制度改革，歸根到底，需要的是實(shí)質(zhì)性層面的改革，如今已經(jīng)迫在眉睫。
養老金缺口危機
養老金改革的爭議緣起于養老金缺口。
研究報告《化解國家資產(chǎn)負債中長(cháng)期風(fēng)險》預測，到2013年，中國養老金的缺口可達到18.3萬(wàn)億元。報告指出，人口老齡化沖擊下我國養老金的統籌賬戶(hù)將給財政造成巨大負擔。
這篇研究報告所爆出的巨大的養老金缺口讓民眾愕然，雖然此報告作者后來(lái)聲明數據與人社部和世行測算的養老金實(shí)際收支不同，并且人力資源和社會(huì )保障部稱(chēng)從全國層面看，不存在養老金缺口的問(wèn)題，但是依舊引起民眾對養老問(wèn)題的擔憂(yōu)。
養老金也稱(chēng)退休金、退休費，是一種最主要的養老保險待遇�，F行的養老金制度規定，由個(gè)人繳納和單位繳納兩部分構成，其中個(gè)人繳納的部分進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，單位繳納的部分則進(jìn)入公共賬戶(hù)，被統籌使用。
自新中國成立開(kāi)始，我國便采用養老雙軌制，企業(yè)職工和公職人員依據不同制度，公職人員的養老待遇優(yōu)于企業(yè)職工。
1958年，《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規定》出臺，工人和公職人員的養老標準得到統一，養老雙軌制暫時(shí)退出歷史舞臺。
1976年后，恢復養老雙軌制。初期采取贖買(mǎi)舉措，因那時(shí)政府機構臃腫、干部老年化嚴重，1980年高層決定建立老干部退休制度，好讓他們盡快退休，以贖買(mǎi)換取社會(huì )效率提升。
從20世紀90年代開(kāi)始，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟改革深入、舊有養老制度改革、企業(yè)單位自繳自支，有了市場(chǎng)化養老制度的雛形。企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，職工養老需要繳納費用，改革針對的是企業(yè)，未涉及機關(guān)事業(yè)單位，公務(wù)員和事業(yè)單位養老仍由國家買(mǎi)單。
但1997年養老保險制度改革以來(lái)，個(gè)人賬戶(hù)中的資金被挪用去發(fā)放退休人員的養老金，個(gè)人賬戶(hù)一直處于空賬運行的狀態(tài)。
在中國，養老金缺口引發(fā)的制度改革爭議不斷。不僅養老金雙軌制，最近關(guān)于以房養老、延長(cháng)退休年齡的爭議引起社會(huì )廣泛爭議，雖迅速被有關(guān)部門(mén)宣布“推遲決定”，但依舊無(wú)法平息大眾對老無(wú)所依的擔憂(yōu)。
當下，老年人口依舊在不斷增加，這讓養老形勢更加嚴峻。據《2012年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》顯示，2012年年末，我國15-59歲勞動(dòng)年齡人口93727萬(wàn)人，比上年末減少345萬(wàn)人，占總人口的69.2%，比上年末下降0.60個(gè)百分點(diǎn)；60周歲及以上人口占總人口的14.3%，比上年末提高0.59個(gè)百分點(diǎn)。人口的老齡化已經(jīng)成為中國面臨的最嚴峻的挑戰之一。
然而，我國養老金的現狀卻令人擔憂(yōu)。據人力資源和社會(huì )保障部的數據顯示，截至2012年末，全國城鎮職工基本養老保險基金累計結存23941億元。其中，絕大部分為財政專(zhuān)戶(hù)存款，高達20170億元；協(xié)議存款1058億元；債券投資僅為196億元，委托投資運營(yíng)918億元。此外，2012年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，比上年增長(cháng)18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長(cháng)18.0%，各級財政補貼基本養老保險基金
2648億元，全年基金總支出15562億元，比上年增長(cháng)21.9%。
據中國老年學(xué)學(xué)會(huì )常務(wù)副會(huì )長(cháng)趙寶華稱(chēng)，目前中國內地老年人口平均每年增加800萬(wàn)左右，存在供養、醫療、護理、社會(huì )參與和精神文化等多方面需求。
趙寶華表示，2010年全國老年人口已達1.78億，到2014年將超過(guò)2億，2026年將突破3億。
在2012年的陸家嘴論壇，時(shí)任中國保監會(huì )副主席陳文輝在論壇上承認，中國養老金缺口“確實(shí)非常大”，而且近10年來(lái)基本養老保險的財政補貼已經(jīng)超過(guò)了1萬(wàn)億，老年人口的撫養比到去年末已經(jīng)上升到122.23%。
改革討論難以解圍
民眾的擔憂(yōu)不無(wú)道理。自1992年國企改革倒逼養老金制度改革開(kāi)始，養老金制度一直在逐漸改革，卻始終未能面對并觸動(dòng)最根本的問(wèn)題。
2012年6月份，人力資源和社會(huì )保障部有關(guān)負責人稱(chēng)“相應推遲退休年齡已是一種必然趨勢”。一石激起千層浪，根據網(wǎng)絡(luò )調查，反對者占據9成以上。
而半個(gè)月后，人力資源和社會(huì )保障部再度表態(tài)：“延遲退休政策要非常慎重。一些媒體所說(shuō)的‘退休年齡提高至65歲甚至更晚’，不會(huì )在近期立刻實(shí)施�！钡@并未緩解公眾對延遲退休所產(chǎn)生的抵觸情緒。
2013年9月24日，由民政部牽頭，保監會(huì )等相關(guān)部委就“以房養老”問(wèn)題舉行了閉門(mén)研討會(huì )，對“以房養老”具體操作辦法和實(shí)施細則進(jìn)行討論，試點(diǎn)方案按計劃將在2014年一季度出臺。
業(yè)內人士認為，在金融機構分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，倒按揭這種復雜的金融產(chǎn)品短期恐難以順利運營(yíng)，金融機構開(kāi)發(fā)此類(lèi)產(chǎn)品的積極性還需相關(guān)鼓勵政策。此外，“以房養老”牽涉到金融、房地產(chǎn)等多個(gè)行業(yè)，需要管理層實(shí)施頂層設計，統籌規劃。
而近日，有媒體稱(chēng)多部委和專(zhuān)家在閉門(mén)會(huì )議上達成了延長(cháng)養老保險15年繳費年限的共識。對此，人社部副部長(cháng)胡曉義稱(chēng)，具體政策還在研究，但他表示，希望職工和居民參保者在有能力時(shí)先自愿增加繳費年限。
這一系列政策的背后，都是養老金面臨的困局。但是這些措施，并不能從根本上解決養老金目前面臨的問(wèn)題。
面對公眾最為關(guān)注的養老金并軌問(wèn)題，胡曉義透露“目前并軌問(wèn)題暫無(wú)明確時(shí)間表”。這也就意味著(zhù)，機關(guān)事業(yè)單位人員近些年尚可不必擔心養老保險并軌，即使真要改革，為了穩定，一般也不會(huì )觸動(dòng)原有的機關(guān)事業(yè)單位人員的利益。
可以預見(jiàn)的是，雖然目前從國家層面傳遞出并軌的意愿，但能否真正取消養老金雙軌制，只能用時(shí)間來(lái)檢驗。
實(shí)質(zhì)性改革迫在眉睫
當下最大的問(wèn)題在于，養老制度改革在近年來(lái)踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關(guān)部門(mén)再站出來(lái)解釋?zhuān)瑤讉�(gè)回合下來(lái)，非但沒(méi)有解決問(wèn)題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。
不管是“以房養老”還是延長(cháng)養老保險繳費年限，這樣的政策“實(shí)驗”當即引起民意反彈。
更大的問(wèn)題在于，前述政策“實(shí)驗”并沒(méi)有圍繞養老雙軌制甚至多軌制的深層次該給展開(kāi)，并不能從根本上解決問(wèn)題。
中國養老雙軌制積弊已久，實(shí)質(zhì)性的改革迫在眉睫。企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的“有差別”養老制度一直備受質(zhì)疑，甚至已經(jīng)是當前中國社會(huì )制度不公的“符號”現象。
實(shí)際上，較早提出改革建議的便是時(shí)任全國社�；鹄硎聲�(huì )理事長(cháng)的戴相龍。他在去年就開(kāi)出了三個(gè)藥方：延遲退休、加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度、加大商業(yè)型養老基金規模，從而逐步形成政府、企業(yè)和個(gè)人賬戶(hù)共同組成的養老金制度。
中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年“兩會(huì )”期間曾表示，“堅決反對事業(yè)單位養老金改革試點(diǎn)�！痹卩嵄目磥�(lái)，雙軌制改革再讓幾個(gè)省份或少部分單位試點(diǎn)已經(jīng)行不通，要全國一盤(pán)棋一個(gè)政策推進(jìn)改革。
鄭秉文總結為
“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”，一是基本養老金制度改革與職業(yè)年金制度改革要同時(shí)動(dòng)起來(lái)；二是事業(yè)單位要全部動(dòng)起來(lái)，不能再分出三六九等；三是事業(yè)單位和公務(wù)員要同時(shí)動(dòng)起來(lái)，否則事業(yè)單位改革也是有阻力的。
不過(guò)，養老改革最重要的依舊是公平原則，確保養老改革能夠做到真正意義上觸及靈魂的改革。
中山大學(xué)社會(huì )保障研究中心主任申曙光撰文指出， 當前養老保險的頂層設計與制度優(yōu)化任務(wù)重，目標多，要解決的問(wèn)題復雜，可謂是“千頭萬(wàn)緒”。在這種局面下，理清改革的思路，找到改革與優(yōu)化的突破口，是順利完成這項工作的第一步，也是最重要的一步。
申曙光提出，要對現行養老保險制度進(jìn)行優(yōu)化，需要從公平與效率及可持續發(fā)展兩個(gè)大的角度出發(fā)。以更合理地權衡制度的公平與效率、同時(shí)增強制度公平性與效率為突破口，對制度進(jìn)行優(yōu)化。