■深化改革轉型發(fā)展專(zhuān)家談
中國社科院學(xué)部委員、財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)高培勇在接受《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，預算體制改革只能也必須著(zhù)眼于“治本”——針對長(cháng)期存在于我國政府預算管理體系中的體制性“頑疾”，做釜底抽薪式的大手術(shù)。
《經(jīng)濟參考報》：即將召開(kāi)的三中全會(huì )將制定全面深化改革的總體方案，30多年的歷史經(jīng)驗表明，財稅體制始終是改革的“牛鼻子”，破解當前諸多難題，財稅改革是瓶頸地帶和焦點(diǎn)環(huán)節。您認為下一步改革的方向應該怎么把握？
高培勇：當前制約我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的許多具有全局性影響的問(wèn)題，如地方債務(wù)風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)結構調整、城鎮化推進(jìn)、改善民生導向和宏觀(guān)經(jīng)濟政策布局等，都同財稅體制密切相關(guān)�？梢哉f(shuō)，財稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為全面深化改革開(kāi)放的突破口和主線(xiàn)索。
一旦聚焦財稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，又會(huì )發(fā)現，解決當前的突出矛盾固然是財稅體制改革的一個(gè)重要著(zhù)眼點(diǎn)，但圍繞它的研究和謀劃，應當也必須從頂層設計和總體規劃入手。其中，事關(guān)財稅體制改革根本方向的四個(gè)問(wèn)題，當在優(yōu)先考慮之列。
這四個(gè)問(wèn)題就是財政體制要不要堅守“分稅制”？稅制結構要不要增加直接稅？預算管理要不要真正實(shí)行“全口徑”？政府支出要不要穩定規模并轉換結構？這四個(gè)方向性問(wèn)題，對于啟動(dòng)下一步的財稅體制改革是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，才可以避免出現一些似是而非的決策，改革才不至于出現周折或反復。
《經(jīng)濟參考報》：在這四個(gè)問(wèn)題中，作為國務(wù)院部署的2013年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作之一，下氣力推動(dòng)建立“公開(kāi)透明規范完整”的預算體制，已經(jīng)被提上議事日程。是否意味著(zhù)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)到了非改不可的地步？
高培勇：確實(shí)是這樣。在我國，預算收支不等于政府收支，是一個(gè)久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會(huì )正式提出“實(shí)行全口徑預算管理”的改革目標迄今，已超過(guò)10年時(shí)間，盡管?chē)蚁群笸瞥隽艘幌盗械恼{整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會(huì )保險預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算四類(lèi)預算的現實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。
《經(jīng)濟參考報》：一般人只籠統知道有政府預算，對這四種分類(lèi)鮮有了解。請您具體解釋一下，這四類(lèi)預算和全口徑預算管理是什么關(guān)系？
高培勇：公共財政預算，這類(lèi)收支有統一的制度規范，須接受并通過(guò)各級人民代表大會(huì )的審議、批準，且可在各級政府層面統籌使用。故而屬于規范程度最高的政府預算；基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會(huì )的視野，但在現實(shí)中被視作相關(guān)部門(mén)的“私房錢(qián)”。其收支的運作，既不需通過(guò)各級人民代表大會(huì )的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。故充其量只能算作“備案”性的審議；社會(huì )保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，但其編制和執行的主導權既非財政部門(mén)，又僅限于向各級人民代表大會(huì )報告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國有資本經(jīng)營(yíng)預算，則一方面，進(jìn)入預算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內部封閉運行。故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。
按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類(lèi)預算收支的盤(pán)子中，公共財政預算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類(lèi)預算收支所占比重數字加總，高居35%左右。這意味著(zhù)，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑預算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離十六屆三中全會(huì )設定的目標，還有相當長(cháng)的一段路要走。
《經(jīng)濟參考報》：這種不規范的預算格局，對我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生了哪些不利影響呢？
高培勇：近些年，我們一再地遭遇各種難以跨越的難題都與這一問(wèn)題密不可分。
一方面，時(shí)至今日，我國尚無(wú)全面反映政府收支規模及其占GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的，僅僅是公共財政預算收支的規模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對于我國宏觀(guān)稅負水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對清晰且為人們所能接受的標準。
即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規范性程度不同的預算，其中相當的部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門(mén)、不能統籌安排的“私房錢(qián)”，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實(shí)內容�！�
既不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會(huì )對政府預算進(jìn)行的審批只能是“區別對待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)統一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會(huì )“政出多門(mén)”。毋庸贅言，建立在如此基礎之上的政府預算，當然談不到完整規范，更談不上公開(kāi)透明�！�
因此，下一步財稅體制改革不容回避的是，真正下決心把“全口徑預算管理”落實(shí)到位。
《經(jīng)濟參考報》：實(shí)現“全口徑預算管理”最終要達到何種目標？
高培勇：實(shí)行“全口徑預算管理”改革的最終目標，可以也應當鎖定為：實(shí)現作為立法機構的各級人民代表大會(huì )對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門(mén)的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會(huì )和全體社會(huì )成員的監督之下。也就是說(shuō)，所有政府收支都應當取得立法機構的授權。只有取得授權，政府的活動(dòng)及其相應的收支才具備合法性。
鑒于“全口徑預算管理”可以區分為立法和行政兩個(gè)層面，兩個(gè)層面的“全口徑預算管理”互為依托、彼此關(guān)聯(lián)，并且，行政層面的“全口徑預算管理”又系立法層面“全口徑預算管理”的基礎，建立“公開(kāi)透明規范完整”的政府預算體制，可以也應當從行政層面的“全口徑預算管理”——讓財政部門(mén)統攬政府收支管理權做起。
由行政層面的“全口徑預算管理”到立法層面的“全口徑預算管理”，再到“公開(kāi)透明規范完整”的預算體制的建立，可能是我國政府預算體制改革的必由之路。