記者近期調研了解到，美國紐約市有完善的購買(mǎi)公共服務(wù)制度，通過(guò)嚴格的監管機制和競爭性招標，保證了政府購買(mǎi)體系的公平、透明和有效。專(zhuān)家認為，紐約市政府已經(jīng)形成了一套清廉而高效的政府購買(mǎi)執行程序，取得了明顯成效，其經(jīng)驗值得中國參考借鑒。
資質(zhì)審查和績(jì)效評估有嚴格規定
美國政府購買(mǎi)公共服務(wù)起源于上世紀六七十年代，是在政府公共服務(wù)開(kāi)支日益龐大、政府社會(huì )服務(wù)效率低下的背景下產(chǎn)生的。紐約州錫拉丘茲大學(xué)公共管理和國際事務(wù)系教授戴維·范斯萊克介紹說(shuō)，美國政府使用合同和補助等政策工具向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)有很長(cháng)歷史，僅紐約州就有至少40年歷史。
紐約大學(xué)瓦格納學(xué)院公共和健康管理學(xué)教授查爾斯·M·布雷徹告訴記者，美國聯(lián)邦政府不直接提供大多數的公共服務(wù)，而是給州政府和地方政府發(fā)放津貼、提供幫助，州政府和地方政府負責提供這些服務(wù).并對社會(huì )力量進(jìn)行監管。
紐約市市長(cháng)合同服務(wù)辦公室負責政府采購的規章制定和監管。紐約市政府不僅采購物資，還購買(mǎi)各式各樣的服務(wù)。2011財年，紐約市政府機構完成了5.5萬(wàn)個(gè)采購項目，總價(jià)值將近150億美元。2012財年，紐約市政府采購物資、服務(wù)和建設項目4.6萬(wàn)個(gè)，總價(jià)值超過(guò)105億美元。
關(guān)于提供公共服務(wù)的社會(huì )力量的資質(zhì)問(wèn)題，布雷徹說(shuō)，服務(wù)提供者需要通過(guò)紐約市“供應商信息交換系統”的審查。市長(cháng)合同服務(wù)辦公室通過(guò)該系統確定與紐約市有合同關(guān)系的實(shí)體的責任。
根據規定，紐約市只能與“負責任”的承包商簽訂合同，而所謂“負責任的”承包商是指有能力完全執行合同要求，而且有商業(yè)信譽(yù)證明可以向其撥付公共稅收資金的承包商。一旦某承包商有違約行為，就會(huì )被記錄進(jìn)誠信系統的“黑名單”中。
布雷徹說(shuō)，為鼓勵提供公共服務(wù)的社會(huì )組織、機構和企業(yè)，美國政府有兩項激勵措施：一是向這些組織提供一定的公共資金；二是對這些組織免稅，包括企業(yè)所得稅和地方財產(chǎn)稅。
在資金使用方面，紐約市政府要求這些提供社會(huì )服務(wù)的組織和企業(yè)制定預算，并定期向政府提交服務(wù)活動(dòng)情況，包括提供了多少服務(wù)，服務(wù)水平如何等。
布雷徹說(shuō)，盡管并不存在獨立于社會(huì )力量和政府的所謂“第三方”來(lái)監督，但美國州政府和市政府都有獨立選舉出的市或州主計長(cháng)，由其負責監督合同管理、財務(wù)和審計工作。
八成政府采購合同有高水平競爭
范斯萊克說(shuō)，政府向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)的意義主要有兩點(diǎn)：一是這些機構有各自的專(zhuān)長(cháng)，可以向社會(huì )提供高度專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)；二是節省政府開(kāi)支。
他說(shuō),如果政府要提供一項暫時(shí)的社會(huì )服務(wù)，可以通過(guò)競爭性合同招標雇用非營(yíng)利組織，服務(wù)結束后合同也終止了。但如果政府聘用公務(wù)員，就不能輕易解除與他們的雇傭關(guān)系。另外，非營(yíng)利性和營(yíng)利性組織通常都有自己的志愿者和從各種渠道籌集的資金，可以在政府提供的資金以外為公共服務(wù)補充人力和財力。
紐約市在合同簽訂過(guò)程中提倡競爭和效率。目前有超過(guò)6.3萬(wàn)個(gè)供應商加入了紐約市競標者名單，市政府采購項目半數以上來(lái)自4種競爭方式：一是密封標單，以低出價(jià)為基礎選擇供應商；二是加速采購，針對燃料等短缺或價(jià)格波動(dòng)迅速的商品采購的快速投標：三是競爭密封方案，也稱(chēng)請求建議，以?xún)r(jià)格和質(zhì)量為基礎選擇供應商：四是小型購買(mǎi)，在5000美元至10萬(wàn)美元之間的不太正式的采購競爭。
2011財年，紐約市88%的采購合同有高水平競爭(指三個(gè)或三個(gè)以上競標方)，高于2010年的80%。小型采購競爭也很激烈，其中85%的交易有l0個(gè)或10個(gè)以上的競標方。該財年，紐約市約81%的購買(mǎi)資金用在了超過(guò)300萬(wàn)美元的合同上，只有2%的合同規模在l0萬(wàn)美元以下。
幾點(diǎn)啟示
一是要有完善的制度規章體系。從事政府采購咨詢(xún)的美國M3聯(lián)邦合同實(shí)務(wù)集團公司總裁帕特里克·馬利熱克說(shuō)：“任何一個(gè)國家，要管理好政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目并維護居民利益，都需要有一套強有力的法律法規�！�
紐約州和市政府層面均有復雜的政府采購體系，這其中涵蓋了廣泛的規章制度和詳細的制度框架，包括資金使用和管理，護理服務(wù)標準，服務(wù)提供者的資質(zhì)，監管的頻率，補償、獎賞和處罰機制，上訴程序，對一些不符合標準的特殊案例處理方法，社會(huì )機構、政府和公眾三者之間的溝通以及信息共享和公開(kāi)等。這些制度都要在政府開(kāi)始購買(mǎi)公共服務(wù)之前制定好，而且要在執行過(guò)程中不斷發(fā)展完善。
二是要有相對獨立的監督機制。帕特里克說(shuō)：“美國在政府采購公共服務(wù)方面腐敗是存在的，但是許多強有力的監管措施能將這些腐敗控制在最低水平。如果腐敗出現了，也有一套好的辦法去治理，從而確保居民利益不受影響�！�
美國及紐約市政府有一套非常嚴格的規章和財務(wù)審計制度去監督政府購買(mǎi)公共服務(wù)。還有其他一些政府機構也會(huì )參與監督，包括對項目管理、項目效果的監督和評估。這些實(shí)際上保障了公共資金的有效使用。
三是要建立有效的競爭招標及評價(jià)體系。范斯菜克說(shuō)，政府購買(mǎi)社會(huì )服務(wù)有兩點(diǎn)至關(guān)重要，一是競爭性招標，避免把合同只給一家機構或企業(yè)：二是在合同中建立績(jì)效標準，用來(lái)衡量這些機構和企業(yè)提供服務(wù)的好壞。由此建立一套供應商信息系統及“黑名單”制度，培育出一批符合條件、有信用、專(zhuān)業(yè)化的供應商隊伍。
四是要有專(zhuān)門(mén)的采購管理人才和儲備力量�！耙堰@件事情做好，需要有忠于自己職責和使命的好的供應商，公共部門(mén)內部也需要有懂得如何管理合同和設定績(jì)效標準的管理者�！辈祭讖卣f(shuō)。
布雷徹建議，政府向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)應當在各項環(huán)節上做好細致準備，例如要把詳細標準寫(xiě)進(jìn)合同，有財力物力來(lái)監督合同和合同的執行，應有政府人員了解如何擬定和監督合同，并且能夠在這些社會(huì )組織、機構和企業(yè)表現不佳時(shí)終止合同，也就是說(shuō)需要有管理能力和儲備能力。
他進(jìn)一步解釋說(shuō)，后備能力是指競爭，即可以在必要時(shí)把合同交給其他社會(huì )組織、機構和企業(yè)；而儲備能力是指在合同取消但卻沒(méi)有合適社會(huì )力量接管某項公共服務(wù)時(shí)，政府自身有能力接管。不能把政府購買(mǎi)理解成把公共服務(wù)的責任一甩了之，要有能力執行合同，并在芬要時(shí)取消合同。
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在“管”與“放”間尋求平衡 |
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——美國行政管理制度改革觀(guān)察 |
| 陳尚營(yíng)
毛振華 樊宇 |
從上世紀70年代末開(kāi)始，美國政府開(kāi)始大規模放松行政管理制度改革，行政審批項目大幅減少，行政審批程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化，市場(chǎng)機制運作及市場(chǎng)規則趨于規范.較為成功地實(shí)現了政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。如何尋求“管”與“放”之間的平衡，避免“一管就死、一放就亂”的困局，美國的做法值得借鑒。
過(guò)度管制弊端頻現
上世紀70年代，美國政府行政管制達到了高峰.管制的范圍延伸到社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域，過(guò)多的管制束縛了美國經(jīng)濟的活力。
中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)李濤介紹說(shuō)，美國的行政改革經(jīng)歷了“放一管一放”的過(guò)程。上世紀30年代之前.美國是經(jīng)濟自由主義國家，政府對經(jīng)濟和社會(huì )干預較少。大蕭條之后，政府加大了干預力度。到70年代，美國社會(huì )、經(jīng)濟等各個(gè)領(lǐng)域都存在著(zhù)不同程度的管制，“單從經(jīng)濟層面看，管制使得市場(chǎng)不活躍，企業(yè)負擔加重，競爭力下降，放松管制成為必須要做的選擇”。
基于政府行政管理機制存在的嚴重弊端，1975年美國政府取消了證券市場(chǎng)股票委托手續費的有關(guān)規定，拉開(kāi)了美國行政審批制度改革的序幕。
1997年，美國又通過(guò)了《航空業(yè)解除管制法》，取消了“國內航空管理委員會(huì )”的大部分進(jìn)入管制和價(jià)格管制，允許有事業(yè)許可證的企業(yè)自由進(jìn)入，同時(shí)也允許各航空公司根據利潤原則自行制定票價(jià)，增加航班。此后，美國政府通過(guò)一系列舉措，相繼放開(kāi)了政府在石油、汽車(chē)運輸、鐵路運輸、電力、銀行等領(lǐng)域的管制。
20世紀90年代，美國發(fā)起“重塑政府”運動(dòng)，政府內部管理開(kāi)始進(jìn)行改革�！爸厮苷备母锎蚱屏嗽械墓倭朋w制，把政府公務(wù)員從紛繁刻板的規則中解放出來(lái)，不僅提高了政府公務(wù)人員管理的效率和對公眾的回應能力，也縮小了政府規模，減少了政府財政開(kāi)支。
中央與地方：從集權到分權
在處理中央與地方政府的關(guān)系方面，美國也經(jīng)歷了從“集中”到“分散”的過(guò)程。上世紀70年代以后，聯(lián)邦政府將原來(lái)的部分職能逐步向州和地方政府轉移，各屆政府都傾向“還政于州”，聯(lián)邦政府緊縮對各州社會(huì )福利經(jīng)費的補助，轉移聯(lián)邦政府的部分職能。從此，美國逐步淡化聯(lián)邦補助，州和自治市的權力逐漸得以擴大。
自治市是由州政府頒發(fā)特許狀而擁有地方自治權的城市，其治理機關(guān)由選舉產(chǎn)生的市議會(huì )和市政府組成。自治市普遍實(shí)行自治，在法律上從屬于州。19世紀后半期以來(lái)，州議會(huì )逐漸放松對自治市的控制，把教育、醫療、治安等地方性事務(wù)交給自治市，同時(shí)自治市還具有獨立的財政。
審批簡(jiǎn)化 有的放矢
在放松管制過(guò)程中，美國政府針對行政審批過(guò)多的情況，進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將原來(lái)由政府承擔的經(jīng)濟職能轉向社會(huì )和市場(chǎng)。一方面政府以市場(chǎng)為導向，放開(kāi)大多數競爭性行業(yè)的管制，讓企業(yè)有更大的自由活動(dòng)空間；另一方面，政府對社會(huì )中介組織放權。在改革過(guò)程中，美國政府充分發(fā)揮社會(huì )團體的作用，逐步將政府的某些管理職能，如資格審查、質(zhì)量控制等權力向商業(yè)、行業(yè)等中介組織轉移。
以在美國注冊企業(yè)為例。聯(lián)邦和地方政府網(wǎng)站上都為創(chuàng )業(yè)者提供了詳盡而專(zhuān)業(yè)的介紹和咨詢(xún)服務(wù)。記者在美國小企業(yè)服務(wù)局的網(wǎng)站上看到，有關(guān)企業(yè)創(chuàng )建和經(jīng)營(yíng)的指導性?xún)热輨澐值梅浅＜氈�。比如，如何制定�?chuàng )業(yè)計劃，如何為企業(yè)注冊，如何獲得許可證和營(yíng)業(yè)執照，如何獲得稅務(wù)號碼，以及如何選址等，涵蓋了各個(gè)環(huán)節。
小企業(yè)服務(wù)局網(wǎng)站還列出了每個(gè)州的相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站鏈接.方便快捷。對于不同手續，聯(lián)邦和地方政府之間分工十分明確，哪些企業(yè)經(jīng)營(yíng)需要聯(lián)邦層面的許可，哪些只需要州政府和地方政府的許可，看起來(lái)一目了然。
在弗吉尼亞州，政府為企業(yè)提供了“一站式”服務(wù)。登錄弗吉尼亞州州政府網(wǎng)站，進(jìn)入商業(yè)板塊，就會(huì )發(fā)現這里為不同訴求的群體分列了不同的信息板塊。如果你考慮在弗吉尼亞州注冊企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，或者擴大經(jīng)營(yíng)，只需對號入座，在網(wǎng)站的分步指導下，填寫(xiě)所需信息即可。
雖然在弗吉尼亞州注冊公司的程序相對簡(jiǎn)單，但在正式注冊之前，需要有一個(gè)成熟的公司業(yè)務(wù)發(fā)展方案，公司創(chuàng )辦人需對公司短期和長(cháng)期的發(fā)展做出計劃，內容要包括公司概況描述、組織架構、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)分析等。
李濤說(shuō)，市場(chǎng)有趨利避害的本能，放松管制并不意味著(zhù)完全放任自流，而是將該管的管好，將不該管的放下。
