“聚焦養老金改革”系列報道之七——
養老金欠賬18萬(wàn)億或結余2萬(wàn)億？ 算法不同差別迥異
編者按：“只生一個(gè)好，政府來(lái)養老(1985年)；只生一個(gè)好，政府幫養老(1995年)；養老不能靠政府(2005年)；推遲退休好，自己來(lái)養老(2012年)……”這段調侃文字，盡管并不準確，但也真實(shí)反映了普通民人對養老的擔心。養老金缺口問(wèn)題一直為社會(huì )擔心，擔心養老金不能按時(shí)足額發(fā)放，擔心因為缺口國家會(huì )強制推遲退休年齡，擔心政府不再養老而讓自己賣(mài)房“以房養老”。對于養老金當期發(fā)放的缺口，人社部表示，財政已開(kāi)始進(jìn)行補助，機制已經(jīng)建立，社會(huì )保險法明確規定，社會(huì )保險資金的來(lái)源主體是靠社會(huì )保險費的征繳收入，也包括政府財政投入，未來(lái)要實(shí)現基礎養老金的全國統籌。
養老金缺口是個(gè)老話(huà)題，有專(zhuān)家認為2013 年中國的養老金缺口將超過(guò) 18
萬(wàn)億；但也有官員認為不僅不存在缺口問(wèn)題，而且還有結余，養老金缺口之說(shuō)是子虛烏有。那么，養老金到底有沒(méi)有缺口？有多少種算法？缺口形成的原因是什么？對此有何對策？
養老金到底有沒(méi)有缺口？
以時(shí)間軸來(lái)看歷史、當期和未來(lái)養老金缺口問(wèn)題。
從歷史結余看：據資料顯示，自 2002 年以來(lái)，我國城鎮職工社會(huì )基本養老保險基金收支一直處于結余狀態(tài)。
2011年度人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》顯示，2011年全年城鎮基本養老保險基金總收入16895億元，其中征繳收入13956億元，各級財政補貼基本養老保險基金2272億元，全年基金總支出12765億元。年末基本養老保險基金累計結存19497億元。
據《2012年度人力資源社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》數據顯示，2012年全年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，全年基金總支出15562億元。年末基本養老保險基金累計結存23941億元。
從當期結余看：養老金收支的當期缺口是指當年養老基金的各項收入之和減去支出之和出現收不抵支的一種狀況。
首先看2012年數據，2012年當期結余高達905億元。據《2012年度人力資源社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》數據顯示，2012年全年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，比上年增長(cháng)18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長(cháng)18.0%。各級財政補貼基本養老保險基金2648億元。全年基金總支出15562億元，比上年增長(cháng)21.9%。
再看2011年數據，2011年當期結余高達4130億元�！�2011 年度人力資源和社會(huì )保障部統計公報》顯示：2011
年我國全年城鎮職工基本養老保險基金總收入 16895 億元，比上年增長(cháng) 25.9%。全年基金總支出 12765 億元，比上年增長(cháng)
20.9%。各級財政補貼基本養老保險基金 2272 億元。
但是，《中國養老金發(fā)展報告2012》分析稱(chēng)，“2011年當年基本養老保險基金運行情況看上去還不錯，城鎮職工基本養老保險基金收入增長(cháng)速度快于支出增長(cháng)速度，使得當期結余大幅度增長(cháng)”。但是，如果精確分析發(fā)現，2011年全國當期結余幾乎沒(méi)有任何余額�！吨袊B老金發(fā)展報告2012》介紹，2011年城鎮職工基本養老保險當期結余高達4130億元，但是，如果剔除高達2272億元的財政補貼，再剔除由擴大覆蓋面導致的“補繳”1511億元，當年的收支余額僅為347億元。如果再剔除“預繳”和“清理歷史欠費”等因素，2011年幾乎沒(méi)有任何余額。這說(shuō)明，養老保險制度的正常繳費收入與支出基本相等。
向未來(lái)看，養老金未來(lái)缺口是指由于種種原因未來(lái)一定時(shí)期內可能出現的養老金收支差額。
在10
年來(lái)我國養老金收支狀況中發(fā)現：我國養老金支出的增長(cháng)速度較快，如果除去每年國家的各級財政補貼，養老保險基金的征繳收入剛好和養老金支出持平。但是，在 2002 年和
2003 年出現了征繳收入不足以維持當年支出，以及2008 至 2010
年養老金的總支出年增長(cháng)率要超過(guò)總收入的年增長(cháng)率的現象。有學(xué)者斷言，若此種情況持續出現，則養老保險基金總體缺口在未來(lái)或將再次出現(剔除財政補貼)。
此外，經(jīng)濟發(fā)展中不可避免產(chǎn)生的通貨膨脹問(wèn)題，也會(huì )對養老保險基金造成一定影響。已經(jīng)積累起來(lái)的企業(yè)職工養老保險基金投資收益率只有高于同期的通貨膨脹率，才能實(shí)現保值增值，否則就會(huì )出現未來(lái)缺口。所以，目前，中國的城鎮職工養老金正面臨著(zhù)通貨膨脹的嚴峻挑戰。
據安邦咨詢(xún)研究員劉梟介紹，德意志銀行與中國銀行(2.80, -0.01,
-0.36%)在2012年分別獨立完成了對養老金財務(wù)風(fēng)險的分析和估算。德銀的結論是，與GDP的規模比較，在不改革的情況下，養老金缺口到2020年將達到0.2%的GDP，到2050年達5.5%的GDP。今后38年累積，養老金總缺口的現值(用名義GDP增長(cháng)率作為折現率來(lái)計算)相當與目前GDP的75%；中銀則稱(chēng)，在2010年，中國養老金缺口已達16.48萬(wàn)億元，在目前養老制度不變的情況下，假設GDP年增長(cháng)率為6%，到2033年時(shí)養老金缺口將達到68.2萬(wàn)億元，占當年GDP的38.7%。
以全國和地方的情況計算：2011年全國14個(gè)省份收不抵支。據《中國養老金發(fā)展報告2012》顯示，如果剔除財政補貼，在2011
年32個(gè)統籌單位中(31個(gè)省加上新疆兵團)，上海、江西等 13 個(gè)省份和新疆建設兵團的基本養老保險基金征繳收入收不抵支，缺口高達 767
億元。2010年有17個(gè)收不抵支，缺口達679億元。
養老金缺口如何形成？
同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院的梅瓊和遲文鐵認為，我國的養老金缺口主要來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面：一是隱形債務(wù)，由制度改革時(shí)的“中人”和“老人”產(chǎn)生的；二是個(gè)人賬戶(hù)“空賬”問(wèn)題嚴重，統籌賬戶(hù)對個(gè)人賬戶(hù)進(jìn)行挪用。
陜西師范大謝慧明、西北大學(xué)何煉成認為，出現資金缺口問(wèn)題主要表現在隱性債務(wù)、個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運行及養老基金收不抵支三個(gè)方面。一方面人口老齡化使養老金支出增加，另一方面，養老保險有限的覆蓋面較小使養老基金收入增長(cháng)緩慢，這些都成為養老金缺口增加的重要因素。
西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院張運剛分析指出，我國人口老齡化始于 20 世紀 70年代，在 2030
年左右迎來(lái)老齡化最高峰，隨后緩慢，這是導致養老金缺口的最關(guān)鍵因素。
東北財經(jīng)大學(xué)吳旭東、安徽財經(jīng)大學(xué)周鳳珍則認為，造成養老金缺口的重要原因是我國實(shí)行雙軌制的養老保險體系，其指出公務(wù)員和事業(yè)單位人員在職期間不但不用繳納養老保險費，而且退休后的養老金替代率年年攀升，高達
80%，反觀(guān)企業(yè)職工有時(shí)還因負擔不起高額的養老保險費而棄�；蛱淤M，最終退休后的養老金替代率只有 40%多，收支不合理的養老制度逐漸加大了養老金缺口。
中國人民大學(xué)教授李珍介紹，中國的相對平均預期壽命將逐步升高，而退休年齡偏低，這種低齡退休無(wú)疑加重了養老金缺口。
解決養老金缺口有哪些對策？
國務(wù)院參事室參事馬力對人民網(wǎng)記者說(shuō)，延遲退休年齡可以解決因人口老齡化帶來(lái)的養老金缺口問(wèn)題，這也是世界各國的普遍做法，并且見(jiàn)效也較快。上世紀，英國前首相撒切爾夫人就采用此方案應對養老金危機。不僅如此，法國、日本、德國都采用延遲退休年齡的思路來(lái)達到養老金“增收減支”的目的。法國政府于
2010 年推行新的退休制度，規定退休年齡由 60 歲改為 62 歲；美國的標準退休年齡由 60 歲延遲到 65 歲；英國的最遲退休年齡可以高達 70
歲。
吳旭東、周鳳珍指出，改革公務(wù)員養老制度，使之與企業(yè)養老保險制度接軌，能夠有助于平穩有效地化解養老金缺口風(fēng)險。目前，我國公務(wù)員退休制度存在的主要問(wèn)題是，單一的資金來(lái)源渠道和與其他職業(yè)群體相比過(guò)高的待遇水平。公務(wù)員的退休費用全部由財政負擔，個(gè)人不用繳納任何費用，資金來(lái)源渠道比較單一，且待遇水平過(guò)高，導致財政負擔沉重，不利于公務(wù)員退休制度的健康發(fā)展。因此，機關(guān)公務(wù)員養老保險制度改革的主要目標，要借鑒國際上通行的做法，盡快建立個(gè)人繳費制度，繳費情況與個(gè)人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實(shí)現權利和義務(wù)、公平與效率的統一，有利于緩解財政過(guò)大的壓力，還能夠進(jìn)一步理順?lè )峙潢P(guān)系，合理確定機關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇水平。
謝慧明、何煉成認為，可以多渠道解決養老保險改革的隱性債務(wù)。根據國際上通行的做法，支付養老保險的隱性債務(wù)有三條主要的融資渠道：國有資產(chǎn)轉移、發(fā)行特別國債和發(fā)行福利彩票。
梅瓊、遲文鐵表示，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)可以有效減小缺口。個(gè)人賬戶(hù)資金是來(lái)自個(gè)人繳費，用于職工個(gè)人退休后養老金支付，具有完全積累性質(zhì)。社會(huì )統籌賬戶(hù)資金來(lái)自企業(yè)繳費，用于現有退休職工養老金支付，具有現收現付制性質(zhì)。不同資金來(lái)源和性質(zhì)的賬戶(hù)應該采取不同的管理方式。政府應當明確個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)權歸個(gè)人所有，任何部門(mén)都不得擠占挪用，個(gè)人有權選擇競爭性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個(gè)人賬戶(hù)基金的安全性，使“統賬結合”真正落到實(shí)處。
也有學(xué)者表示，可以增加基金投資收益率。社保養老基金統籌賬戶(hù)除用于當期的養老金發(fā)放外，與個(gè)人賬戶(hù)資金一起，是應對未來(lái)養老基金債務(wù)的戰略性?xún)浠�，因此要對養老基金進(jìn)行投資管理以使養老金達到保值增值的目的。除此之外，較高的養老金投資收益是緩解養老金缺口的重要途徑。
全國社�；鹄硎聲�(huì )黨組書(shū)記戴相龍表示，要加大國有資產(chǎn)劃撥力度，擴大全國社會(huì )保障儲備基金，應對人口老齡化高峰養老金收支缺口。建議對劃撥?chē)匈Y產(chǎn)充實(shí)全國社�；�，應建立完整的法規和制度體系。
關(guān)于養老金的歷史債務(wù)問(wèn)題，人社部新聞發(fā)言人尹成基10月25日表示，這些將由社保制度和國家財政共同承擔。從提出“兩個(gè)確�！遍_(kāi)始(確保已進(jìn)再就業(yè)服務(wù)“中心”的國有企業(yè)下崗職工都能按時(shí)領(lǐng)到基本生活費，并代繳社會(huì )保險費；確保參加養老保險統籌的企業(yè)離退休人員基本養老金能夠按時(shí)足額發(fā)放。)，對于養老金當期發(fā)放的缺口，財政就開(kāi)始進(jìn)行補助。到目前機制已經(jīng)建立，社會(huì )保險法明確規定社會(huì )保險資金的來(lái)源包括財政投入，主體是社會(huì )保險費的征繳收入。
今后將積極推進(jìn)相關(guān)改革，穩步提高統籌層次。2009年，養老保險實(shí)現了省級統籌。下一步目標是要實(shí)現基礎養老金的全國統籌，要進(jìn)行制度、方案設計，進(jìn)行充分論證，提出合理的方案，明確中央和地方的事權、財權，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展條件允許的情況下實(shí)施。
名詞解釋?zhuān)?/STRONG>
基本養老保險，是國家根據法律、法規的規定，強制建立和實(shí)施的一種社會(huì )保險制度。在這一制度下，用人單位和勞動(dòng)者必須依法繳納養老保險費，在勞動(dòng)者達到國家規定的退休年齡或因其他原因而退出勞動(dòng)崗位后，社會(huì )保險經(jīng)辦機構依法向其支付養老金等待遇，從而保障其基本生活�；攫B老保險與失業(yè)保險、基本醫療保險、工傷保險、生育保險等共同構成現代社會(huì )保險制度，并且是社會(huì )保險制度中最重要的險種之一。
社會(huì )保障基金是根據國家有關(guān)法律、法規和政策的規定，為實(shí)施社會(huì )保障制度而建立起來(lái)、專(zhuān)款專(zhuān)用的資金。社會(huì )保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會(huì )保險基金、社會(huì )救濟基金、社會(huì )福利基金等。其中，社會(huì )保險基金是社會(huì )保障基金中最重要的組成部分。2013年社會(huì )保險基金預算首次列入預算報告，接受我國最高權力機關(guān)監督。2013年全國社會(huì )保險基金預算按險種分別編制，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會(huì )保險基金。
全國社會(huì )保障基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)社�；�)是指全國社會(huì )保障基金理事會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)理事會(huì ))負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產(chǎn)、中央財政撥入資金、經(jīng)國務(wù)院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì )保障基金。
社�；鹗遣幌騻�(gè)人投資者開(kāi)放的，社�；鹗菄野哑笫聵I(yè)職工交的養老保險費中的一部分資金交給專(zhuān)業(yè)的機構管理，實(shí)現保值增值。2013年社會(huì )保險基金預算首次列入預算報告，接受我國最高權力機關(guān)監督。2013年全國社會(huì )保險基金預算按險種分別編制，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會(huì )保險基金。