在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話(huà)會(huì )議上的講話(huà)

李克強
（2013年11月1日）

　　不久前，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于地方政府職能轉變和機構改革的意見(jiàn)》，這是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中全會(huì )精神作出的又一項重大決策，是指導和規范地方政府改革的重要文件。今天的會(huì )議是繼今年5月國務(wù)院機構職能轉變動(dòng)員電視電話(huà)會(huì )議后又一次重要會(huì )議，主要任務(wù)是進(jìn)一步統一思想，深入動(dòng)員，對地方政府職能轉變和機構改革進(jìn)行安排部署，把中央的決策落到實(shí)處。

　　一、上下聯(lián)動(dòng)，做好政府改革這篇大文章

　　如果說(shuō)中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇，需要整體構思、通盤(pán)考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。地方政府職能轉變和機構改革，是黨和國家改革開(kāi)放事業(yè)大局的重要內容，也是深化行政體制改革的重要組成部分。政府改革的主要目的，就是進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì )、中央和地方的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì )的作用，更好地調動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，推動(dòng)政府全面正確地履行職能，加快現代政府建設，努力促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展、社會(huì )不斷進(jìn)步，不斷滿(mǎn)足人民群眾的新期待、新要求。

　　(一)地方政府改革事關(guān)經(jīng)濟持續發(fā)展和轉型升級。我國經(jīng)濟發(fā)展到今天，要實(shí)現長(cháng)期增長(cháng)、持續健康發(fā)展，必須轉型升級，無(wú)論是從當前還是從長(cháng)遠看，都到了轉型升級的關(guān)鍵階段。

　　新一屆政府成立以后，面臨的國內外經(jīng)濟形勢錯綜復雜，經(jīng)濟下行壓力增大;財政收入增速下滑，中央財政一度出現負增長(cháng);貨幣增量也難以再擴大，因為池子里的水已經(jīng)很多。在這種情況下，我們把政府職能轉變和機構改革作為開(kāi)門(mén)的第一件大事，緊緊抓住不放，既作為全面深化改革的“馬前卒”，又作為宏觀(guān)調控的“當頭炮”。半年多來(lái)，我們保持定力、穩中有為，創(chuàng )新宏觀(guān)調控方式;同時(shí)深處著(zhù)力、穩中有進(jìn)，下大力氣推進(jìn)職能轉變、簡(jiǎn)政放權，中央政府分四批取消和下放了300多項行政審批等事項。原來(lái)以為，通過(guò)取消和下放審批事項激發(fā)市場(chǎng)活力要有一個(gè)過(guò)程，實(shí)際上這樣一個(gè)強烈的信號發(fā)出后，對市場(chǎng)的預期、市場(chǎng)的活力、社會(huì )資本的調動(dòng)，雖然不能說(shuō)立竿見(jiàn)影，但已初見(jiàn)成效。社會(huì )投資和創(chuàng )業(yè)熱情迸發(fā)，加快改革與調整結構疊加的效果，超出人們的預期。今年以來(lái)，企業(yè)登記數增長(cháng)25%，其中民營(yíng)和個(gè)體企業(yè)增長(cháng)37%，帶動(dòng)了民間投資以23%左右的速度增長(cháng)，明顯超過(guò)政府性投資增速，這也是三季度經(jīng)濟穩中向好的一個(gè)重要因素。通過(guò)轉變職能，把該放的權放下去、放到位，激發(fā)市場(chǎng)活力、需求潛力和發(fā)展的內生動(dòng)力，可以有力推動(dòng)結構調整、轉型升級，促進(jìn)以開(kāi)放帶動(dòng)改革。把中央的相關(guān)權力放給地方，促進(jìn)貿易和投資便利化，可以提高經(jīng)濟運行效率。通過(guò)簡(jiǎn)政放權可以做到政府不花錢(qián)能辦事或少花錢(qián)多辦事，這個(gè)道理我們要深刻領(lǐng)會(huì )。

　　改革開(kāi)放35年來(lái)，各級地方黨委政府牢牢扭住經(jīng)濟建設這個(gè)中心不放，為推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出了巨大貢獻。今年以來(lái)，各地花了很大氣力，取得了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新成效。從當前看，穩增長(cháng)的壓力仍然很大，財政收入的增速不高，而改善民生的剛性支出不能減，甚至在有些方面還需增加。經(jīng)濟發(fā)展靠財政支出和政府投資，靠中央再多打赤字、多增發(fā)票子，已經(jīng)受到很大限制，這方面的政策空間很有限了。從長(cháng)遠看，各地要實(shí)現經(jīng)濟持續健康發(fā)展，再繼續走老路，靠政府擴大債務(wù)、單純經(jīng)營(yíng)土地，靠高投入、高消耗、高排放，也會(huì )形成過(guò)剩產(chǎn)能，肯定走不長(cháng)，也走不通。即便短期有效，長(cháng)期代價(jià)也很大。所以，對各級政府來(lái)說(shuō)，無(wú)論是當前穩增長(cháng)，還是長(cháng)遠謀發(fā)展，都要靠改革創(chuàng )新。這就必須加快轉變政府職能，下決心破除審批多、辦證多、收費多、罰款多的體制機制障礙，把推動(dòng)發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)放到發(fā)揮企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )力量的作用上來(lái)。

　　(二)地方政府改革是整個(gè)政府改革的大頭。地方政府直接與企業(yè)接觸，直接聯(lián)系人民群眾，市場(chǎng)主體和人民群眾的權益也主要通過(guò)地方政府去實(shí)現、維護和發(fā)展。在整個(gè)政府體系中，地方政府作用十分重要，我國90%以上的公務(wù)員、85%左右的財政最終支出是在地方。尤其是基層政府，屬于我們通常講的“最后一公里”。政府機構改革能不能達到預期目的，職能轉變能不能落實(shí)，很大程度上取決于地方政府。近來(lái)我們到地方調研或開(kāi)座談會(huì )，許多企業(yè)家認為，中央政府下放了許多權力，下一步還要看地方，如果地方政府改革不及時(shí)跟進(jìn)，簡(jiǎn)政放權的效果就會(huì )大打折扣。我對他們說(shuō)，中央政府下了決心，真正做到位，樹(shù)立起標桿，地方政府就一定會(huì )按中央的要求去做。在當前情況下，要穩增長(cháng)，簡(jiǎn)政放權是一個(gè)極為重要的手段。穩增長(cháng)也是為了保就業(yè)。簡(jiǎn)政放權、取消和下放行政審批事項，激發(fā)市場(chǎng)活力，讓企業(yè)、社會(huì )更有創(chuàng )造力，就可以帶動(dòng)更多的就業(yè)。如果上動(dòng)下不動(dòng)、頭轉身不轉，政府職能轉變和機構改革就可能變成“假改”、“虛晃一槍”。今年5月份以來(lái)，各地新一輪簡(jiǎn)政放權取得積極成效，但受地方和部門(mén)利益影響，也出現了一些“錯放、空放、亂放”等現象。有的只下放復雜的、管理責任大的，“含金量”較高的仍然留在手中;有的放權有水分，動(dòng)輒上百項，但“干貨”不多。這里要強調的是，在改革過(guò)程中，各地要有全局觀(guān)、大局觀(guān)，不能打“小算盤(pán)”、“小九九”，更不允許“走過(guò)場(chǎng)”、“變戲法”，確保簡(jiǎn)政放權真正到位、見(jiàn)效。

　　(三)地方政府改革對于保證中央政令暢通、發(fā)揮地方積極性十分重要。這次改革，要進(jìn)一步處理好中央和地方的關(guān)系。一方面要確保中央的政令暢通。把不該管的放下去，這樣就有更多精力把該管的更好地管起來(lái)，這有利于中央的政令暢通。另一方面要把地方政府的積極性充分調動(dòng)起來(lái)。我國是單一制國家，實(shí)行中央統一領(lǐng)導、地方分級管理的體制。對中央的大政方針，地方必須統一步調，不折不扣地貫徹執行。同時(shí)還要看到，我國是一個(gè)大國，各地情況千差萬(wàn)別，發(fā)展很不平衡，必須從實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮地方因地制宜管理經(jīng)濟社會(huì )的作用。我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展到現在這個(gè)階段，人民群眾的需求越來(lái)越多，層次也不一樣，政府服務(wù)事項也越來(lái)越多，也很復雜，各地要從實(shí)際出發(fā)，更加積極主動(dòng)，創(chuàng )造性地開(kāi)展工作�！吧舷峦�欲者勝”。大家心往一處想，勁往一處使，我們的事情就能辦得更好。

　　二、地方政府職能轉變要抓好“接、放、管”

　　大家可能注意到了，國務(wù)院的改革方案把“職能轉變”放進(jìn)了標題，這次關(guān)于地方政府改革的意見(jiàn)又把“職能轉變”放到“機構改革”前面，就是為了突出強調職能轉變。各方面普遍認為，政府改革的核心是職能轉變，職能不轉變，機構改革也達不到目的。這次地方政府職能轉變要重點(diǎn)抓好“接、放、管”。接，就是把中央放給市場(chǎng)的權力接轉放開(kāi)，把中央下放給地方的職能接好管好;放，就是把本級該放的權力切實(shí)放下去、放到位;管，就是把地方該管的事情管起來(lái)、管到位。

　　(一)要接好放好中央下放的審批事項。中央明令取消的審批事項，要不折不扣地放給市場(chǎng)、放給社會(huì )，地方不能變相保留。為了使地方政府更有力有效、就近就便進(jìn)行經(jīng)濟社會(huì )管理，中央要把相應的權力下放給地方。放給省一級的，省里要接好管好;放給市縣的，省一級要及時(shí)下放，不截留，不梗阻，市縣一級也要接好管好。最近新聞聯(lián)播報道了“蛟龍號”載人深潛器的國家深海中心基地建設，這是國家投資項目，按原來(lái)的管理審批程序，有好幾道，要蓋幾十個(gè)公章，至少要兩年�，F在中央把有關(guān)權力下放給地方政府，兩個(gè)月就落地了。從這個(gè)例子看，下放權力就是解放生產(chǎn)力，就是提高效率。我們還要注意，下放給市場(chǎng)、社會(huì )的權力，要放就要真正放到位�，F在有一些社會(huì )組織還是政府管理的機構，如果把權力放給這些行政化的社會(huì )組織，就可能還是在政府內部“轉圈”，要切實(shí)防止這種現象。

　　(二)要最大限度地取消地方行政審批事項。省級政府對現有的審批事項要嚴格清理，該取消和下放的堅決取消下放。國務(wù)院提出，本屆政府任期5年內，至少取消和下放1/3以上的行政審批事項，省級政府也應根據實(shí)際情況提出明確要求。而且不光要看數量，還要看質(zhì)量。今后省一級原則上不得新設行政審批事項。市縣一級政府本來(lái)就不能設定行政審批，但存在不少以“紅頭文件”設定的管理事項，包括登記、備案、審定、年檢、認證、監制、檢查、鑒定以及這個(gè)證、那個(gè)證等。這些雖然不叫行政審批，但對企業(yè)來(lái)說(shuō)都是“門(mén)檻”，與審批沒(méi)什么區別，而且多數是收費的。大家都看過(guò)報道，有人畫(huà)了一張行政審批的“萬(wàn)里長(cháng)征圖”，辦一個(gè)企業(yè)，上一個(gè)項目，要蓋上百個(gè)公章，不僅如此，還被“吃拿卡要”。中央有關(guān)部門(mén)接到投訴，經(jīng)查核，有這樣一個(gè)情況。北京一所高校的一位畢業(yè)生，回到家鄉創(chuàng )業(yè)，辦一個(gè)書(shū)店，在多個(gè)部門(mén)跑了30多趟，花了不少錢(qián)，歷時(shí)三個(gè)多月，總算辦起來(lái)了。但開(kāi)業(yè)后，各種檢查、收費、罰款就跟著(zhù)來(lái)了，沒(méi)錢(qián)就拿書(shū)，最多的一次拿走了140多本。最后，他一氣之下關(guān)門(mén)不干了。我們非常希望在大城市上學(xué)的大學(xué)生，畢業(yè)后回到家鄉創(chuàng )業(yè)，帶動(dòng)當地就業(yè)。但如果沒(méi)有一個(gè)好的環(huán)境，他怎么回去創(chuàng )業(yè)呢?因此，要實(shí)行最嚴格的行政審批“準入制”，對于不符合法律規定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目，要一律取消。國務(wù)院已經(jīng)決定對商事登記制度進(jìn)行改革，據了解，人民群眾特別是青年人、大學(xué)生是歡迎的，都期盼著(zhù)這項改革盡快落地生根，各地要抓緊把改革的配套措施落下去，讓創(chuàng )業(yè)“火”起來(lái)。

　　(三)要加強地方政府管理服務(wù)職能。我們說(shuō)放、放到位，并不是說(shuō)不管。放和管是兩個(gè)輪子，只有同時(shí)轉起來(lái)，政府改革才能順利推進(jìn)。地方政府面對千千萬(wàn)萬(wàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，必須把市場(chǎng)監管這個(gè)職能履行到位。減少了事前審批，事中事后監管就要跟上。這次地方政府改革，要把市場(chǎng)監管重心下移，加強市縣政府的市場(chǎng)監管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監管網(wǎng)絡(luò )，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。

　　地方政府抓經(jīng)濟，很重要的一條，是為各類(lèi)市場(chǎng)主體創(chuàng )造統一開(kāi)放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，這也是加強管理服務(wù)職能的一個(gè)重要方面。今后地方政府原則上不要再直接投資辦企業(yè)，地方政府直接辦企業(yè)或直接干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，容易在當地形成投資、產(chǎn)業(yè)的壟斷和市場(chǎng)封鎖。多年來(lái)，全國統一開(kāi)放的市場(chǎng)完善不起來(lái)，一個(gè)重要原因就是地方保護。對一個(gè)地方來(lái)說(shuō)，應該是不求所有、但求所在。這是改革開(kāi)放之初南方一些地區提出的理念，實(shí)踐證明他們發(fā)展起來(lái)了。能夠發(fā)展地方經(jīng)濟，增加就業(yè)，政府依法收稅，這才是根本。地方政府抓經(jīng)濟，不是當“司機”，不是直接開(kāi)車(chē)上路，而是要管好“路燈”和“紅綠燈”，當好“警察”�！奥窡簟本褪菫樗�有的企業(yè)照亮道路，對所有的企業(yè)一視同仁，不厚此薄彼�！凹t綠燈”就是講規則，該走則走、該停則停，也對所有企業(yè)一視同仁。當好“警察”，就是加強監管，對假冒偽劣、欺行霸市、坑蒙拐騙、侵犯知識產(chǎn)權，特別是對食品安全等領(lǐng)域損害人民生命健康的違法違規行為，要嚴懲不貸。這樣，對于遵紀守法、誠信經(jīng)營(yíng)的企業(yè)才是公平的。如果監管不力，坑蒙拐騙之類(lèi)的反而吃得香、走得開(kāi)，就會(huì )出現“劣幣驅逐良幣”的現象。我們把更多精力放到這上面來(lái)，也是建立一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，經(jīng)濟轉型升級也會(huì )有一個(gè)良好的基礎。

　　還要改革創(chuàng )新監管方式，建立一套科學(xué)監管的規則和方法。過(guò)去我們在市場(chǎng)監管上，年度檢查、月度檢查太多了，還時(shí)不時(shí)搞“大檢查”，不是說(shuō)不可以搞，但問(wèn)題是查誰(shuí)不查誰(shuí)、罰誰(shuí)不罰誰(shuí)、罰多還是罰少，隨意性太大。在這方面，我們可以借鑒一些國家的做法，對監管對象按確定的比例隨機抽查。隨機不是隨意，而是有規則。比如100家企業(yè)，規定每年抽查百分之幾，通過(guò)“搖號”來(lái)確定，被搖上的，就一查到底。也可以委托給第三方去查。一旦發(fā)現有違法行為，就要重罰，讓違法者無(wú)利可圖，甚至傾家蕩產(chǎn)。同時(shí)要建立健全經(jīng)營(yíng)異常名錄和黑名單制度，把問(wèn)題企業(yè)和違法經(jīng)營(yíng)者列進(jìn)去，用技術(shù)手段來(lái)保證這個(gè)制度的剛性，一旦被列進(jìn)去，任憑找什么關(guān)系、走什么“路子”都抹不掉。一次經(jīng)營(yíng)違法，可能終身不能在這個(gè)領(lǐng)域從業(yè)。有這樣一個(gè)具有普遍震懾作用的制度，所有企業(yè)都感到頭上有一把劍，僥幸心理就會(huì )越來(lái)越少。誠信經(jīng)營(yíng)的，半夜不怕鬼敲門(mén);坑蒙拐騙的，說(shuō)不定哪一天被“搖”上，就要付出難以承受的代價(jià)。這樣也可以規范政府監管人員的行為，降低監管成本，提高監管效率。各地可以在這方面進(jìn)行探索。

　　搞好保障民生的基本公共服務(wù)，也是地方政府需要加強的管理服務(wù)職能。這方面，政府的責任主要還是保住基本、補上短板、兜好底線(xiàn)，促進(jìn)社會(huì )公正�，F在一些地方�；�本的內容走了樣，“雪中送炭”的事還沒(méi)做好，卻熱衷于搞“錦上添花”。有的義務(wù)教育學(xué)校變成了所謂“貴族學(xué)�！�，有的養老院也過(guò)于豪華。政府把什么都包起來(lái)，把什么費用都免了，看似是在做好事，但實(shí)際上包不住、也包不起，社會(huì )力量又進(jìn)不來(lái)，因為即使保本微利也難以平等競爭。我們要多動(dòng)腦筋，調動(dòng)市場(chǎng)力量來(lái)發(fā)展服務(wù)業(yè)。但政府必須把�；�本的責任履行到位。最近，國務(wù)院明確提出要強化社會(huì )救助制度建設，用這個(gè)制度來(lái)托底。只有把底托住，不讓沖破社會(huì )道德和心理底線(xiàn)的事情屢屢發(fā)生，才能更有力地推進(jìn)市場(chǎng)化改革，這也是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的應有之義。

　　要更加重視基層政府建設。大家常說(shuō)，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”�？h(市)和鄉鎮政府，還有城市市區政府及派出機構，直接和人民群眾打交道，直接為人民群眾服務(wù)。廣大基層干部工作很辛苦，收入也不高，有的地方連工資都不能正常發(fā)放�？梢哉f(shuō)一些亂罰款、亂收費也與此有關(guān)。我們要給基層干部更多的關(guān)心，為他們的生活和工作提供切實(shí)保障，特別是不能拖欠工資。中央對地方的轉移支付，要優(yōu)先考慮廣大基層干部的工資發(fā)放。

　　三、地方機構改革要搞好“控、調、改”

　　古人說(shuō)，“善政必簡(jiǎn)”。這次地方政府機構改革，要著(zhù)力搞好“控、調、改”�？�，就是嚴格控制機構編制總量;調，就是調整優(yōu)化機構編制結構;改，就是通過(guò)深化改革推動(dòng)機構編制釋放潛力。

　　(一)要嚴控機構編制總量。這次改革要把握住兩條硬杠杠：一是對地方政府機構設置實(shí)行總額限制，控制政府規模。二是確保財政供養人員只減不增，這是本屆政府向全社會(huì )的承諾，難度雖大，但我們要言必信、行必果。為什么要嚴控機構編制總量?從現實(shí)情況看，各級財政收入不太可能再像過(guò)去那樣高速增長(cháng)了，而財政供養人員多，往往“食之者眾，生之者寡”，本屆政府組建半年多，一些地區和部門(mén)又陸續提出增編要求，不控制將難以為繼�，F在機構編制總量已經(jīng)很大，疊床架屋，效率低下，甚至滋生腐敗，影響政府形象，也影響努力工作的公務(wù)人員的積極性，最終損害的是人民群眾利益。

　　(二)要調整優(yōu)化機構編制結構�，F在機構編制不是總量不夠，而是結構不合理，機構編制資源沒(méi)有配置好。一方面，需要加強的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節，有的人手不夠，該管的甚至沒(méi)人管;另一方面，已經(jīng)弱化的領(lǐng)域，機構編制沒(méi)有及時(shí)減下來(lái)，造成人浮于事。在嚴控總量的情況下，調整優(yōu)化機關(guān)和事業(yè)單位機構編制結構，潛力很大。這兩年，推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革，通過(guò)清理規范，就已經(jīng)核銷(xiāo)了一部分編制�，F在有些機關(guān)上面很大、下面很細，成了鴕鳥(niǎo)。各地要下決心，該加強的加強，該弱化的弱化，特別要加強基層、加強一線(xiàn)，把上級機關(guān)“瘦身”與基層一線(xiàn)“強身”統籌考慮，把編制結構調整好。

　　(三)要通過(guò)深化改革滿(mǎn)足事業(yè)發(fā)展的需要。嚴控機構編制總量、調整結構，根本上還是要靠深化改革、創(chuàng )新管理。從多年經(jīng)驗看，不改革、不創(chuàng )新，就很難跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。近年來(lái)一些地方在推進(jìn)機構改革上進(jìn)行了積極有效的探索。有的地方推行大部門(mén)制改革，整合多個(gè)部門(mén)的市場(chǎng)監管職能和資源，構建統一的大市場(chǎng)監管體系，提升了服務(wù)管理水平和效率。有的地方實(shí)行編制實(shí)名制，對編外的、混編的都明確登記在冊，并且向社會(huì )公開(kāi)，讓社會(huì )監督，從制度和管理上解決“吃空餉”、在編不在崗、虛報冒領(lǐng)財政資金等問(wèn)題。這些方面的改革，各地要繼續大膽探索，及時(shí)總結經(jīng)驗加以推廣。中央各部門(mén)不得以任何形式干預地方機構設置和編制調整。

　　地方政府改革是一場(chǎng)自我革命，涉及面廣、觸及利益深。各地要按照中央的統一部署，把這項改革作為一項重要工作。要民意為先、舍利為公，敢啃“硬骨頭”，義無(wú)反顧、一抓到底。要與開(kāi)展黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)結合起來(lái)，與貫徹落實(shí)中央八項規定結合起來(lái)，實(shí)現相互推動(dòng)、相互促進(jìn)。省級黨委政府要負總責，主要領(lǐng)導要親自抓，加強對本地區改革的指導和督促檢查。各級政府要認真制定改革方案，明確改革的時(shí)間節點(diǎn)和任務(wù)分工，強化責任，遇到重大問(wèn)題及時(shí)向中央報告。中央有關(guān)部門(mén)要加強指導、協(xié)調和督查。要嚴格機構編制紀律，對違反紀律的，要嚴肅查處。

　　同志們，讓我們緊密團結在以習近平同志為總書(shū)記的黨中央周?chē)�，高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，采取有力有效的措施，把地方政府職能轉變和機構改革的部署真正落到實(shí)處，并不斷向前推進(jìn)。