財稅體系是一國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基石。記者近日在國內外調研并采訪(fǎng)部分專(zhuān)家發(fā)現，圍繞現代化財稅體系建設，全世界并無(wú)固定模板，但無(wú)論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，發(fā)達國家以法治化、透明化和專(zhuān)業(yè)化推動(dòng)財稅體系建設已成為共性，一些具體做法值得借鑒。
用法律規范政府間財政關(guān)系
中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長(cháng)喬寶云認為，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟國家在財稅體系建設方面的一大共性是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責任、收入劃分以及轉移支付安排等財政關(guān)系以立法形式予以明確。
以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，美國的憲法對于聯(lián)邦、州和地方三級政府的支出責任作出了明確界定。聯(lián)邦政府主要負責國防、國際事務(wù)、國外情報收集、空間研究、社會(huì )保險和公共福利，以及其他由國會(huì )確定的州和地方政府不涉及的事務(wù)；州政府主要負責高等教育和中學(xué)、公共福利、運輸、醫院等事務(wù)；地方政府主要負責幼兒和中小學(xué)教育、交通、公共安全、供水供電設施、街道維修保養、警察及消防等公共事務(wù)。
在收入劃分方面，法國作為單一制國家，通過(guò)憲法和《稅務(wù)總法》等一系列法律，確立了中央集權的收入劃分模式。稅收立法權、征稅權和稅額分配權均由中央政府統一行使，地方政府在法律權限內僅享有對本級政府稅種的征收權和適當的稅率調整權、稅收減免權。具體來(lái)說(shuō)，法國的中央稅包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、印花稅、交易稅、遺產(chǎn)稅和關(guān)稅等；地方稅則包括建筑地產(chǎn)稅、非建筑地產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、專(zhuān)利稅、國家轉移的工資稅、娛樂(lè )稅、電力稅、海外領(lǐng)地海洋稅等。中央與地方之間不設共享稅。
同樣是單一制的日本在轉移支付環(huán)節依據《地方交付稅法》對轉移支付的總額、種類(lèi)、普通地方交付稅的計算與分配都作出了詳細規定。例如，地方交付稅的總額為“所得稅收入的32%、酒稅收入的32%、法人稅收入的34%、消費稅收入的29.5%和煙草稅收入的25%”。分配時(shí)則根據標準化公式計算出各地方的基準財政需求額和基準財政收入額，二者的缺口則以普通地方交付稅形式轉移支付給地方自治體。
“有效、全面、友好”保公開(kāi)透明
“國外財稅體系建設中的另一個(gè)共性便是其公開(kāi)透明性�！敝袊鐣�(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院財政研究室主任楊志勇表示，“美國在財政預算公開(kāi)方面的做法比較典型”。
一是不斷完善法律體系，為預算信息公開(kāi)提供法理基礎。1966年開(kāi)始實(shí)施的《信息自由法案》明確了美國政府在向民眾提供信息方面的義務(wù)及細節�！堵�(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì )法》和《政府陽(yáng)光法案》分別對預算制定和實(shí)施過(guò)程中專(zhuān)業(yè)委員會(huì )會(huì )議和聽(tīng)證會(huì )這兩種會(huì )議形式，提出了明確的信息公開(kāi)要求。而《電子信息自由法修正案》則擴展了信息公開(kāi)的渠道。
二是在政府和國會(huì )內專(zhuān)設相關(guān)部門(mén)，便于預算制定各個(gè)環(huán)節的信息全面公開(kāi)。美國參眾兩院預算委員會(huì )和撥款委員會(huì )、眾議院籌款委員會(huì )、參議院金融委員會(huì )、國會(huì )預算辦公室、總統預算辦公室、政府審計辦公室、稅務(wù)聯(lián)舍委員會(huì )等機構按照法律規定及時(shí)將各自負責的預算工作信息向大眾公布。
三是預算全流程公開(kāi)透明，提高民眾參與度。美國財政預算公開(kāi)要求從預算方案到預算審計的整個(gè)過(guò)程中的信息均對外公布。這樣，公眾可以在獲得充分知情權的前提下，通過(guò)各種渠道發(fā)表觀(guān)點(diǎn)，相關(guān)團體也可以通過(guò)游說(shuō)等措施表達各自利益訴求，使預算在成為法案前獲得最大程度的共識。
四是推動(dòng)信息公布內容全面、易懂。以政府支出預算為例，每個(gè)部門(mén)的支出被分為政府經(jīng)營(yíng)支出、對地方政府的補助和資本項目支出。其中，政府經(jīng)營(yíng)性支出詳細列出了該部門(mén)工作人員的總數、人員經(jīng)費(工資福利支出)、差旅費、設備購置費、合同服務(wù)費和設備維護費。為方便公眾看懂預算，美國政府預算報告按照政府職能對預算科目進(jìn)行分類(lèi)，包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會(huì )服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)等，每個(gè)部門(mén)的預算使用計劃、使用目的及實(shí)際支出等情況一目了然。
五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息。美國政府每年都將所有與聯(lián)邦政府預算和財務(wù)有關(guān)的正式文件通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、出版物等渠道向社會(huì )公布。政府部門(mén)及各州議會(huì )的官網(wǎng)上均有各種預算報告的鏈接。相關(guān)信息系統的設計也充分考慮到了公眾的使用便捷性，提供了多種檢索模式和方法。此外，美國還有諸如得州公共政策基金會(huì )的民間組織，負責提供更為詳盡的政府財政預算信息。
專(zhuān)業(yè)化管理提高運行效率
專(zhuān)家們普遍認為，除了法治化和透明化之外，國外構建完善財稅體系還離不開(kāi)科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化的管理。
首先，行政財政體制扁平化讓政策“一竿子到底”。北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文說(shuō)，精簡(jiǎn)行政財政層級是發(fā)達國家提高財政管理效率、避免財權事權模糊推諉的重要手段。上世紀90年代末，英國政府大力推動(dòng)地方政府組織層級精簡(jiǎn)，除英格蘭部分地區外，其他地區均簡(jiǎn)化為一級政府。在中央級財稅機構以下，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭四個(gè)地區政府只有財政局，不設稅務(wù)局，郡、區政府也只設有財政局且只有郡財政局下設稅務(wù)部門(mén)。日本財稅體系則分為中央和地方自治體(地方政府)兩級，都道府縣和市町村共同構成地方自治體，但在財稅關(guān)系上互不隸屬，均直接受中央財政管理。
法國行政和財政體制則按中央、大區、省和市鎮分為四級，但除中央之外的三級地方政府自主權十分有限。以教育領(lǐng)域為例，法國中央政府為學(xué)齡兒童頒發(fā)“義務(wù)教育券”，學(xué)校憑收到的“義務(wù)教育券”直接從中央財政領(lǐng)取資金。這種“一竿子插到底”的轉移支付模式得益于行政財政管理的扁平化。
其次，探索創(chuàng )新財稅體系管理機制，提高機制運作效率。楊志勇介紹說(shuō)，近年來(lái)，澳大利亞、新西蘭等國探索將預算與其他管理相結合，要求各機構衡量績(jì)效并評價(jià)運行成果、開(kāi)發(fā)信息庫和報告制度以實(shí)施問(wèn)責制。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)設定數量指標、質(zhì)量指標、時(shí)效指標、成本指標等多項指標，評判公共部門(mén)的績(jì)效、未來(lái)工作目標是否與政府政策、優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)和社會(huì )需求相一致，以及具體工作計劃是否具有合理性等。
美澳等國還發(fā)布了有關(guān)評判成果和產(chǎn)出的規范指南，并制定了績(jì)效報告的編制格式。產(chǎn)出的質(zhì)量指標通常涉及有形的、客觀(guān)的指標(如及時(shí)性和準確性)和無(wú)形的、解釋型的數據(如客戶(hù)滿(mǎn)意度)；產(chǎn)出的數量指標可以是處理投訴或申請的次數；委托經(jīng)營(yíng)項目需要有關(guān)實(shí)現撥款、轉移支付或救濟金支付之類(lèi)目標的指標。
這種績(jì)效評價(jià)體系有助于決策者改進(jìn)資源分配決策，也有助于公眾評價(jià)公共部門(mén)的運作效率，從而激勵公共部門(mén)努力提高效率。
第三，培養納稅人社會(huì )理念，夯實(shí)財稅體系根基。喬寶云、國家行政學(xué)院決策咨詢(xún)部研究員王小廣等專(zhuān)家不約而同地提到了成熟的納稅人社會(huì )理念在國外構建財稅體系中的重要作用。喬寶云說(shuō)，在美國，人人都擁有一張九位數的社�？�，“你的納稅記錄、信用等級、金融投資、個(gè)人保險、債務(wù)情況、犯罪記錄等所有信息都在其中，你去公司應聘工作、在銀行開(kāi)立賬戶(hù)、去政府申請服務(wù)等等所有社會(huì )活動(dòng)都與之密切相關(guān)�！蓖跣V認為，這種技術(shù)手段的應用，使每個(gè)人都更清楚個(gè)人在整個(gè)國家財稅體系中的定位，客觀(guān)上比法律條文更有助于公民形成納稅意識。
記者在美國紐約州和新澤西州調研期間，從一張張商場(chǎng)購物小票中發(fā)現，同樣一件價(jià)格超過(guò)110美元的衣服，在紐約州需要交納消費稅，在新澤西州則不需要；即便是在紐約州內，這件衣服在紐約市的消費稅率為8.875%，而在中央山谷市則只有4.125%。消費者不管身處何地，在互聯(lián)網(wǎng)商店購買(mǎi)的同一種商品由于送貨地址所在的州不同，稅率也會(huì )呈現明顯差別，網(wǎng)購賬單上均會(huì )清楚標注。
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挪威：用制度推動(dòng)現代化財政管理 |
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李國榮/奧斯陸報道 |
根據“國際預算伙伴關(guān)系”(一個(gè)以動(dòng)政府改善預算來(lái)減少貧困為宗旨的非政府組織)發(fā)布的2012年“公開(kāi)預算指數”，挪威在全球100多個(gè)國家和地區中排名第五位，僅次于新西蘭、南非、英國和瑞典�！肮_(kāi)預算指數”在一定程度上反映出挪威財政管理的水平，這與其從上世紀90年代中后期開(kāi)始著(zhù)力提升國家財政預算透明度、預算資金分配合理性和公共開(kāi)支可控性密不可分。
預算編制高度透明
一般來(lái)說(shuō)，挪威政府預算案從開(kāi)始編制到議會(huì )最終審議通過(guò)需要一年時(shí)間。以去年12月啟動(dòng)編制的2014年預算案為例，今年1月，挪威財政部收到各部門(mén)基本開(kāi)支預估數；2月，各部門(mén)將擬實(shí)施的新政策所需開(kāi)支建議匯集至財政部；3月，由全體內閣成員參加的第一次預算會(huì )議確定各部門(mén)基本開(kāi)支封頂數和新政策所需開(kāi)支封頂數；8月，第二次內閣預算會(huì )議確定2014年將采取的新政策和各部門(mén)預算開(kāi)支數，并敲定稅收政策調整建議；10月中旬，政府將向議會(huì )提交編制好的預算案及相關(guān)文件，包括國家財政收支預算(白皮書(shū))、預算建議案(黃皮書(shū))和稅收調整法案。每個(gè)部門(mén)各自的預算文件作為附錄附在黃皮書(shū)后面。
挪威議會(huì )對國家預算擁有最終決定權。由18名議員組成的議會(huì )金融和經(jīng)濟事務(wù)常設委員會(huì )先對政府提交的預算文件進(jìn)行審讀，必要時(shí)會(huì )要求相關(guān)部門(mén)負責人、統計局或議會(huì )聘請的專(zhuān)家小組出席聽(tīng)證會(huì )回答問(wèn)題。常設委員會(huì )最遲在11月20目前向議會(huì )提出審議建議。議會(huì )最遲在12月15日前審議通過(guò)政府財政開(kāi)支預算。
在挪威，預算編制過(guò)程嚴禁向公眾公開(kāi)，也不允許任何知情者對外公布具體細節。但預算一旦提交議會(huì )審議后，便須向社會(huì )公布，不同利益團體在此期間可通過(guò)各種方式提出意見(jiàn)，對預算審議施加影響。在議會(huì )審議預算的過(guò)程中，挪威電視臺和電臺也會(huì )進(jìn)行直播，公眾可申請旁聽(tīng)。
財政關(guān)系權責分明
挪威國家財政收入來(lái)源主要是稅收、石油基金年收益以及存款利息和國有股紅利。近年來(lái)，挪威國家財政預算收入規模都在1.2萬(wàn)億挪威克朗(一挪威克朗約合1.03元人民幣)以上，預算開(kāi)支規模在一萬(wàn)億克朗左右。中央政府與郡和地方政府嚴格按事權分配財政收入。
挪威法律規定，中央政府負責高等教育、醫院和專(zhuān)業(yè)化衛生保健、社會(huì )保險、武裝力量、國家級公路網(wǎng)、鐵路、勞動(dòng)培訓、法院、警察、外交及難民移民政策�？ふ撠煾咧薪逃�、兒童福利機構、郡級公路、交通和博物館。市一級政府則負責幼兒園、兒童福利、中小學(xué)教育、公共圖書(shū)館、基礎衛生保健、福利對象資助、老人和殘疾人照顧、消防、港口、市政道路、供水、排污、垃圾收集處理、土地使用規劃及住房和商用房建設規劃等。
在此基礎上，挪威由中央、郡和地方政府共享的稅種主要包括個(gè)人凈收入(毛收入抵扣各種法定減免額后的收入)所得稅、公司所得稅和凈資產(chǎn)稅。個(gè)人凈收入所得稅稅率為28%，各級政府分成比例每年可能會(huì )有所調整。以2010年為例，中央政府提成12.55%，郡政府提成2.65%，地方政府提成12.8%。
公司所得稅主要由中央政府征收，郡政府和市政府分成比例很低。2010年，挪威中央政府公司所得稅收入達589億克朗，郡政府和市政府分別收入2億和13億克朗。凈資產(chǎn)稅則只有36.1%歸中央財政，其余63.9%歸地方政府財政。房產(chǎn)稅征收由各地市政理事會(huì )自行決定。挪威429個(gè)市級行政區中，有一多半征收房產(chǎn)稅。
其余所有稅收，包括增值稅、高收入調節稅、關(guān)稅、特種商品消費稅、油氣資源稅、社保費等全部歸中央財政。2010年，挪威稅收總收入將近1.06萬(wàn)億克朗，其中中央政府稅收收入9097億克朗，19個(gè)郡政府稅收收入225億克朗，429個(gè)市政府收入1243億克朗。
嚴格控制公共開(kāi)支
奧斯陸市政府財務(wù)預算部門(mén)官員薩格爾沃默告訴記者，挪威各級政府部門(mén)依托現代網(wǎng)絡(luò )和信息處理技術(shù)，建成了互聯(lián)互通的公共開(kāi)支支付控制平臺。通過(guò)這一平臺，上級部門(mén)和審計部門(mén)可以隨時(shí)查閱每一筆公共開(kāi)支的詳情。
薩格爾沃默以?shī)W斯陸公共開(kāi)支支付控制系統為例介紹說(shuō)，如果某個(gè)幼兒園購買(mǎi)了商品或服務(wù)，賬單會(huì )送到幼兒園，園長(cháng)和另一位幼兒園工作人員共同簽字后掃描，再把掃描件發(fā)送到區級支付中心。支付中心審核無(wú)誤后，向商品或服務(wù)提供商支付費用。支付一旦完成，支付記錄便被立即發(fā)送到獨立的審計系統。
在政府采購領(lǐng)域，挪威規定，政府部門(mén)采購只能選擇經(jīng)過(guò)資格認證在支付控制系統中登記備案的商家，并且單筆超過(guò)50萬(wàn)克朗的采購必須啟動(dòng)正規招投標程序。如果某單位在一段時(shí)間內連續采購同樣或相似商品或服務(wù)，支付控制系統會(huì )發(fā)現并報告。即便是一時(shí)難以發(fā)現的小額采購違規行為，經(jīng)過(guò)二至三年，支付控制系統的偏差分析識別功能也能發(fā)現并報告異常。
