編者按 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》是我國全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，將指導我國未來(lái)十年甚至更長(cháng)時(shí)期的改革事業(yè)�！稕Q定》內容十分豐富，信息量很大，改革力度空前。本報編輯部特開(kāi)設“改革再出發(fā)”專(zhuān)版，采訪(fǎng)有關(guān)專(zhuān)家，就《決定》中的重要內容進(jìn)行解讀和深度分析，以饗讀者。
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十八屆三中全會(huì )《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面，如何改進(jìn)預算管理制度被業(yè)內人士稱(chēng)為一大亮點(diǎn)，頗有新意�！稕Q定》明確指出，“清理規范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，“建立跨年度預算平衡機制”，“審核預算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規模向支出預算和政策拓展”。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的業(yè)內專(zhuān)家指出，以上幾點(diǎn)表明預算管理制度改進(jìn)將有重要突破，是實(shí)現全面、規范、公開(kāi)、透明預算制度的重要步驟，同時(shí)也表明我國的預算體制改革已正式步入深水區。
重點(diǎn)支出“脫鉤”GDP 解除地方預算增長(cháng)不合理管制
在諸多業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，在預算管理上，“清理規范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”是一項重大突破。
實(shí)際上，將重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，是一種“法定支出”做法。所謂法定支出，是指有關(guān)法律法規明確規定了支出比例或增長(cháng)幅度要求的特定支出項目。目前，各級財政一般將支農支出、教育支出、科技支出作為法定支出來(lái)安排。
中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇指出，原來(lái)國際上很多國家都采用法定支出的做法，但現在這已經(jīng)不是潮流�！耙环矫�，政府每一項的支出都很重要，不能顧此失彼；另一方面，政府每一個(gè)時(shí)期的支出重點(diǎn)也不一樣，只按照一個(gè)比例執行下去，也不一定兼顧每一個(gè)時(shí)期的需要�！睏钪居抡f(shuō)。
當前，將某項支出掛鉤GDP或財政收支的弊端已經(jīng)顯現。一位地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者坦言，有些規定要求一些重點(diǎn)支出增幅要高于財政收入增幅，是不合理的�！叭绻斈甑呢斦杖胧秦撛鲩L(cháng)，難道這些支出也要負增長(cháng)嗎？”他表示，對高于財政收入增長(cháng)的要求過(guò)多，導致部分地區這樣的考核要求加起來(lái)超過(guò)了100%，致使在實(shí)際操作中根本執行不了。
“重點(diǎn)支出不與GDP掛鉤，也不與財政收支掛鉤，實(shí)際上解除了地方政府受到的一些不合理的預算增長(cháng)管制�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君表示。比如，對于“某某支出必須占到GDP比重的百分之幾”這樣的指標要求，他指出，該項支出要達到什么水平，不在于這個(gè)地區GDP多大，而在于該地區對于這項支出的實(shí)際需求有多大。若“一刀切”在全國統一規定一個(gè)比例，可能脫離實(shí)際，地區為了硬達到相關(guān)指標，反而可能造成資源巨大浪費。
財政部財科所副所長(cháng)白景明表示，過(guò)去有掛鉤的做法，比如要求有些項目支出占經(jīng)常性收入的比重有多少。這些規定有些是改革之初制定的，目的是保證階段性重大問(wèn)題的解決，保證重點(diǎn)支出�，F在將重點(diǎn)支出同經(jīng)常性收支脫鉤，實(shí)際上是要求今后政府支出要做到公平規范�！耙５闹攸c(diǎn)很多，我們要科學(xué)配置資金，取得一種平衡�！彼赋�。
跨年預算平衡機制建立 中期滾動(dòng)預算將啟動(dòng)
《決定》指出，“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制�！睒I(yè)內人士指出，跨年度預算平衡機制的提出，意味著(zhù)相關(guān)部門(mén)將在時(shí)機成熟時(shí)啟動(dòng)中期預算編制。
上述地方財政局人士表示，建立跨年度預算實(shí)質(zhì)上是建立動(dòng)態(tài)預算要求的一種體現，我國現在編的預算都是一年預算，即從當年1月1日到12月31日的預算，但有的支出是跨年度的、滾動(dòng)的，所以為了更好地體現管理要求，編制滾動(dòng)預算、中長(cháng)期預算或跨年度預算，能夠使得支出的安排更長(cháng)遠和更有系統性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預算之外追加預算等不足。
“很多項目其實(shí)是跨年的，而且有的項目需要三至四年完成，如果為了趕進(jìn)度在一年之內花完，效果可能不如在后兩年花完好，可能更不經(jīng)濟�！睏钪居卤硎�。
白景明稱(chēng)，跨年度預算平衡機制的建立是預算編制方面一個(gè)重要改進(jìn)。他指出，跨年度預算平衡機制既是防控財政風(fēng)險的重要手段，也能使得財政收支更好和政府規劃進(jìn)行銜接。目前，我國的政府規劃是5年制，財政預算應該與其銜接�！拔覀円ㄟ^(guò)財政跨年度預算平衡機制來(lái)優(yōu)化政府規劃編制，就是說(shuō)政府規劃要建立在對收入預測的基礎上，要根據收入狀況來(lái)規劃。政府在未來(lái)幾年內要做什么事情必須要考慮財政收入狀況�！彼f(shuō)。
王雍君則從宏觀(guān)調控角度分析了跨年度預算平衡機制的優(yōu)勢。他指出，年度預算里，財政政策對經(jīng)濟的影響不能完全展示出來(lái)�？缒甓阮A算平衡機制改善和加強了財政政策對宏觀(guān)經(jīng)濟穩定的作用�！昂暧^(guān)調控要求財政政策要有靈活性，有時(shí)候可以有赤字，但在一個(gè)周期內要平衡�！蓖跤壕f(shuō)。
王雍君進(jìn)一步指出，跨年度預算平衡機制可以通過(guò)中期滾動(dòng)預算進(jìn)行操作。鑒于實(shí)際情況，在初期可以采用一個(gè)較為簡(jiǎn)化的版本，比如期限可以是三年期，項目上可先嘗試投資項目預算、社會(huì )保障項目預算以及或有負債項目預算。在這基礎上，未來(lái)可考慮延長(cháng)滾動(dòng)期限和擴大項目范圍。循序漸進(jìn)的思路也可體現在推廣范圍上，比如可先從某一個(gè)部門(mén)開(kāi)始做起，或從某一個(gè)地區開(kāi)始做起，逐步擴大，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn)。
一些地區已經(jīng)先行試水跨年度預算平衡機制。據悉，目前河北省本級和河南省焦作市，已經(jīng)采取了中期滾動(dòng)預算。
“這是預算管理范疇的進(jìn)一步完善和深化，或對有關(guān)問(wèn)題不足的改進(jìn)。中長(cháng)期預算和年度預算沒(méi)有絕對的孰優(yōu)孰劣，將中長(cháng)期預算和當年預算結合在一起，才能夠相互兼顧，達到合理安排財力的目的�！鄙鲜龅胤截斦秩耸勘硎�。
預算審核重大變革：從“花多少錢(qián)”到“該不該花錢(qián)”
《決定》明確指出，“審核預算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規模向支出預算和政策拓展�！睂�(zhuān)家和業(yè)內人士表示這是一項重大改進(jìn)，是預算程序的一項重大變革。
楊志勇表示：“過(guò)去審核預算既關(guān)注收入也關(guān)注支出，其實(shí)收入預算更多的是‘預測’，受到經(jīng)濟下行等因素的影響，收入常完不成，因此，未來(lái)更多將關(guān)注支出，并且關(guān)注支出是否體現了相關(guān)的政策�！�
白景明告訴記者：“我們目前預算審核赤字和平衡狀況，向支出預算和政策拓展，這是細化預算審核。我們不僅僅要看花了多少錢(qián)，還要問(wèn)為什么花這個(gè)錢(qián)。這是對我們制定預算的政策的合理度進(jìn)行審核，看目標是否合理，這是問(wèn)題的核心�！�
《預算法》規定地方預算年初不得編列赤字。上述地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示，原來(lái)審查地方預算更多關(guān)注的是收支是否平衡、是否有赤字，對全國財政預決算則要審核赤字規模，防止其超過(guò)警戒線(xiàn)。而未來(lái)不僅要繼續關(guān)注這些內容，還要審核哪些方面有支出、支出多少、是否應該支出等。此外，還要審核支出是否體現和符合政策規定以及未來(lái)的政策要求，比如支出是否體現了生態(tài)保護政策要求等。
“預算審核向支出預算和政策拓展，表明關(guān)注點(diǎn)發(fā)生重大轉移，從下游延伸到上游，從結果延伸到政策。審核預算的時(shí)候要更多關(guān)注預算能否達到政策目標。要把預算的宏觀(guān)經(jīng)濟影響和對政府政策目標的影響在預算編制的早期階段就考慮到，不能等事后再看�！蓖跤壕偨Y道：“這是對預算程序提出變革的一個(gè)重大要求�！�