地方債“狡兔三窟”“史上最嚴”審計逼其現形。新一輪地方債審計監管煉就“火眼金睛”，資產(chǎn)“虛胖”、工程墊資、外單位欠款難逃法眼
“確實(shí)比以往嚴，而且審計部門(mén)太聰明了，我們以往增資產(chǎn)和藏負債的‘死角’，這次都被挖出來(lái)了�！蹦车爻峭豆疽幻Y深財務(wù)管理人士對《第一財經(jīng)日報》記者說(shuō)。
他在其電腦上打開(kāi)了幾張“地方政府債務(wù)明細表”和“融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險分析表”，指著(zhù)“債權人類(lèi)別”的下拉菜單和“期末資產(chǎn)情況”兩個(gè)項目，對本報記者稱(chēng)，他是第一次見(jiàn)到如此細致的科目分類(lèi)。
隨著(zhù)7月下旬國家審計署宣告政府性債務(wù)審計將全面開(kāi)展，這場(chǎng)被稱(chēng)為“史上最嚴”的政府債務(wù)審計將此前地方政府債務(wù)的一些灰色地帶照亮。本報記者走訪(fǎng)江浙多地一線(xiàn)財務(wù)人員發(fā)現，通過(guò)“外單位”名目騰挪賬目、“借殼貸款”、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負債，通過(guò)列入不能或不宜變現的公益性資產(chǎn)虛增資產(chǎn)，這幾種常見(jiàn)的債務(wù)藏匿手段被逼現形。
債務(wù)類(lèi)型細致分門(mén)別類(lèi)
在債務(wù)明細表的“債權人類(lèi)別及融資方式”一項中，本報記者看見(jiàn)了長(cháng)長(cháng)的自動(dòng)下拉菜單。除了細分到各類(lèi)授信機構的傳統“銀行貸款”、傳統“信托融資”，包括外債轉貸、國債轉貸和綜合開(kāi)發(fā)借款的“上級財政”類(lèi)融資，包括地方政府債、企業(yè)債、短融、中票的“發(fā)行債券”，各類(lèi)證券及保險業(yè)的金融機構融資之外，還有各地新開(kāi)發(fā)的融資渠道，如“融資租賃”、“回購”(BT)等。
更讓上述財務(wù)管理人士大呼“頭痛”的是，這一下拉菜單中還明確列有“后三項”：“其他單位和個(gè)人(拖欠/其他)”、“墊資施工、延期付款”和“集資”。
“這樣細致的分門(mén)別類(lèi)我還是第一次遇上�！彼嬖V本報，以往其定期做賬或接受有關(guān)部門(mén)審賬，對于債務(wù)類(lèi)型也就僅僅區分到銀行貸款、債券籌資、財政借款、BT/BOT，對銀行貸款再分列固定資產(chǎn)貸款和流動(dòng)資產(chǎn)貸款，余下的債務(wù)就統統劃歸為“其他”一個(gè)部類(lèi)。而對于“其他”里的細賬目，似乎除了城投公司自己肚子里有賬之外，外部門(mén)很難逐筆看清；因此，用該財務(wù)管理人士的話(huà)說(shuō)，“里頭大有文章”。
而這次審計，監管部門(mén)對債務(wù)類(lèi)型的劃定使“表外”負債和違規集資無(wú)藏身之處，尤其是“后三項”。
“外單位往來(lái)款項”之謎
“后三項”中，“其他單位和個(gè)人(拖欠/其他)”是一個(gè)新統計分類(lèi)。
“原本，我們可以通過(guò)‘外單位’的名目騰挪一些賬目，但現在變難了�！鄙鲜鲐攧�(wù)管理人士說(shuō)。
該人士舉了一個(gè)“借殼貸款”的例子：如果城投公司本身因為各家銀行地方債務(wù)類(lèi)信貸規模管控而借貸困難，為了“搞來(lái)資金”，個(gè)別城投會(huì )“借殼貸款”，尋找具有國有背景的、可獲得大額授信的企業(yè)去貸款，而貸款所需的抵押物(一般為批一塊地)則由城投負責提供。
外部企業(yè)獲得貸款后，由于實(shí)質(zhì)資金需求者還是城投公司，由此外部企業(yè)會(huì )繞一圈公司賬目最后把資金打給城投公司，形成實(shí)質(zhì)性的地方債。
“但是在會(huì )計賬目里，我們會(huì )做成負債項下的外單位的往來(lái)款項�！痹撊耸康莱隽舜饲安僮髦械乃闹貎饶�。
其一，由于往來(lái)科目的使用管理并不嚴格，而資金也并不一定一次性劃進(jìn)或劃出，甚至可能在幾個(gè)相關(guān)公司間有進(jìn)出，由此，這筆賬目的會(huì )計做賬往往沒(méi)有銀行貸款那么清晰，有時(shí)也存在部分漏報的現象。
其二，在上述案例里，城投提供了擔保物，“還可以悄悄在‘資產(chǎn)’項下增加一筆”，他說(shuō)。
其三，該財務(wù)管理人士表示，在應對審計的時(shí)候，由于外部企業(yè)本身已經(jīng)被統計了一次借貸，因此為了避免重復統計，這筆款項就有理由不被上報為城投公司的地方政府類(lèi)負債。
其四，比上述更為激進(jìn)的操作方式是，外部貸款企業(yè)甚至可以不劃賬給城投，而是直接單獨開(kāi)一個(gè)賬戶(hù)，并將此賬戶(hù)交由城投公司實(shí)際使用，而城投公司在還款時(shí)也將資金打入該賬戶(hù)。
但是在“史上最嚴”的本輪審計中，由于債務(wù)類(lèi)型的細致劃分，使得一些“伎倆”被識破。更值得注意的是，本輪審計還將地方政府負有的債務(wù)由過(guò)去的“一刀切”首次分門(mén)別類(lèi)劃分為“負有償還責任”、“負有擔保責任”、“負有其他責任”多個(gè)類(lèi)別。這其中，地方政府通過(guò)新的舉債主體所形成的地方政府性債務(wù)，就會(huì )在“火眼金睛”的監管面前無(wú)處藏匿。
“墊資施工”和“集資”
在“后三項”里，還有“墊資施工”和“集資”，其中“墊資施工”在基層政府操作中也屢見(jiàn)不鮮。
本報記者走訪(fǎng)的另一地級市下轄區的平臺公司一名會(huì )計稱(chēng)，他就曾將公司原本就有的資金缺口處理成一項政府工程的建設費用，但實(shí)際上，平臺公司從一開(kāi)始就沒(méi)有真正支付工程款，而是由建筑企業(yè)墊資承包，至今沒(méi)有清償拖欠款。而在賬目上，拖欠的款項是“隱形”的。
在他看來(lái)，其中有兩個(gè)深層次原因。第一，一些政府背景的項目在立項和施工等環(huán)節信息并不完全公開(kāi)透明，市場(chǎng)準入和退出機制也并不健全。有的施工方因為相對“弱勢”不得不答應一些不合理墊資要求，有的施工方則為了賺取墊資的高息甘冒風(fēng)險，而也有施工單位的領(lǐng)導實(shí)則和政府部門(mén)有一定利益關(guān)聯(lián)。
在這一資金利益鏈條里，被拖欠工程款的施工方也有其對策：對下游拖欠材料供應商或是分包單位的費用。由此，很多基層政府地方債相關(guān)債務(wù)鏈條“一團亂麻”，難以完全厘清。
這名會(huì )計還表示，當地方政府平臺的融資越來(lái)越難，個(gè)別平臺公司事實(shí)上已經(jīng)玩起了“10個(gè)瓶子9個(gè)蓋”的資金游戲，依靠后一筆融資償還前一筆債務(wù)，或是在上級審計單位查賬前，由當地政府“批條”從其他國有背景企業(yè)調撥一筆資金把缺口臨時(shí)填上。
在這種資金調度中，也形成了不少的“墊資施工”不入資產(chǎn)負債表。更甚者，極個(gè)別地方還出現了虛假立項，或是同一個(gè)在施工項目在應對審計部門(mén)現場(chǎng)檢查時(shí)“一女二嫁”。
面對表情驚訝的記者，該會(huì )計語(yǔ)氣淡定：“每次突擊審計前，直尺、刀片、膠水都堆在辦公桌上，項目?jì)热荼恢匦抡迟N后復印，小車(chē)準備好直接把下來(lái)檢查的領(lǐng)導帶去一塊整理好的用地，地旁邊的項目指示牌換一塊，就這樣讓他‘逐筆見(jiàn)賬’、‘逐項見(jiàn)物’”。
此外，也有極個(gè)別地方的政府平臺公司開(kāi)始向當地居民集資�！坝械氖敲嫦蛱囟ㄈ巳�，通過(guò)‘委托理財’的方式�！鄙鲜鰰�(huì )計說(shuō)。雖然特定人群及其親友也與融資平臺簽訂委托貸款協(xié)議，但協(xié)議沒(méi)有明確投資項目、沒(méi)有向投資人披露財務(wù)信息，僅是一種程序性、格式化的協(xié)議。
不過(guò)，原本自作聰明藏匿負債的個(gè)別地方政府平臺，卻未料在新一輪審計中，監管部門(mén)已識破這些“手法”。監管日趨嚴格，審計日趨細致，也讓“后三項”的灰色地帶被照亮。
“虛胖”資產(chǎn)的“瘦身”
上述某地城投公司財務(wù)管理人士還向本報強調，在新一輪審計的“融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險分析表”中，“期末資產(chǎn)情況”一欄除了需列出期末資產(chǎn)總額外，還需分列“不能或不宜變現的資產(chǎn)總額”，后者包括機關(guān)辦公樓、學(xué)校、醫院、公園、市政道路等公益性資產(chǎn)。
該財務(wù)管理人士告訴本報，這些公益性資產(chǎn)本來(lái)在統計融資平臺總資產(chǎn)時(shí)會(huì )被包括進(jìn)去，由此妝點(diǎn)報表，更易獲得融資。
本報記者查閱相關(guān)論著(zhù)時(shí)發(fā)現，中國管理科學(xué)研究院特約研究員、曾任職于江蘇淮安市審計局的周林林曾對融資平臺做過(guò)系統、深入的研究。他在一份論著(zhù)中提出須將“扭曲了的會(huì )計信息恢復其本來(lái)面目”。在接受本報電話(huà)采訪(fǎng)時(shí)，周林林表示，要清除融資平臺會(huì )計信息中的兩種“水分”。
他表示，首先是“剔除虛假注資的不具有實(shí)質(zhì)控制權的行政、事業(yè)單位資產(chǎn)。平臺公司即使對一些學(xué)校、醫院等不具備實(shí)質(zhì)控制權，地方政府有時(shí)也會(huì )用一紙公文劃給平臺公司，造成賬面總資產(chǎn)‘虛胖’”。
而這種“虛胖”在新一輪審計中已被審計部門(mén)的“火眼金睛”所格外關(guān)注。
其次，周林林還告訴本報，很多平臺公司承擔的政府項目完工后，既不編制竣工財務(wù)決算，也不沖銷(xiāo)政府撥入的建設資金，而是長(cháng)期累積掛賬，這是導致融資平臺的賬面資產(chǎn)總額虛高、資產(chǎn)負債表失真的另一個(gè)原因。
周林林建議，通過(guò)新一輪審計，應督促地方平臺公司將已完工交付的政府建設項目與政府撥入的資金同時(shí)核銷(xiāo)，消除資產(chǎn)總額中的“水分”。
2011年年初，國家審計署曾對全國省、市、縣三級政府性債務(wù)全面審計，審計結果顯示，三級政府截至2010年底的政府債務(wù)余額為10.71萬(wàn)元，其中融資平臺公司債務(wù)4.97萬(wàn)億元，占比46.38%。
雖然新一輪審計的最終結果仍未公布，但從基層從業(yè)人員的直觀(guān)感受來(lái)看，“本輪審計的結果將更為真實(shí)反映客觀(guān)實(shí)際”，上述財務(wù)管理人士預計。