十八屆三中全會(huì )《決定》提出，實(shí)行統一的市場(chǎng)準入制度，在制定負面清單基礎上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實(shí)行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位業(yè)內權威專(zhuān)家表示，“負面清單”有望從區域到全國，從試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，這是我國投資管理體制一項顛覆性、革命性的根本變革，意味著(zhù)我國已經(jīng)施行35年之久的審批投資管理體制將面臨終結。此外，這也是開(kāi)放倒逼市場(chǎng)化改革提速，從制度上實(shí)現簡(jiǎn)政放權，政府管理體制變革跨出重要一步。
外資管理體制迎來(lái)第四輪變革
對外經(jīng)貿大學(xué)外國直接投資研究中心主任盧進(jìn)勇對《經(jīng)濟參考報》記者表示，“負面清單”是發(fā)達國家普遍采用的模式，即把不開(kāi)放的行業(yè)列一個(gè)清單，明確告訴對方這些行業(yè)不開(kāi)放或存在限制，而未列入清單的就是開(kāi)放的，由此可以簡(jiǎn)化對外資進(jìn)入的審批管理。而準入前國民待遇實(shí)質(zhì)是把外資和內資從設立前、設立、設立后各個(gè)環(huán)節都同等對待。
目前我國一直采用的是外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄模式，這份由國家發(fā)改委和商務(wù)部制定的目錄中，列出了我國對外資鼓勵類(lèi)、限制類(lèi)、禁止類(lèi)行業(yè)。此外，還有中西部地區外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指導目錄作為補充。
“我國外資管理體制將告別指導目錄模式，變?yōu)榕c國際規則接軌的‘負面清單’，這是意義不亞于入世的一場(chǎng)巨大變革。此項改革加上《決定》中提到的進(jìn)一步放開(kāi)外資準入，改革和開(kāi)放的程度之大具有革命性意義和根本性變化，可以說(shuō)是我國改革開(kāi)放以來(lái)，外商投資管理體制的第四次變革�！北R進(jìn)勇表示。
他回顧說(shuō)，第一輪改革是在1986年，國務(wù)院出臺進(jìn)一步鼓勵外商投資的規定；第二輪是1992年，鄧小平南巡講話(huà)，對外資放開(kāi)了很多領(lǐng)域；第三輪是2001年，中國加入世貿組織，是“協(xié)議開(kāi)放”；而這次是把外資企業(yè)看作國內企業(yè)一樣的投資主體，設立了“準、負、中”(準入前國民待遇、負面清單、競爭中立)的原則，這一點(diǎn)非常重要。而且，除了第三輪之外，其余三次都是“主動(dòng)開(kāi)放”。
我國首份區域性的負面清單，于今年9月底在中國(上海)自由貿易試驗區出爐。此外，我國與美國正在談判的中美雙邊投資協(xié)定已經(jīng)確立了“準入前國民待遇加負面清單”的模式。而三中全會(huì )《決定》中為加快完善現代市場(chǎng)體系而進(jìn)行的一攬子改革決定，則為負面清單制的全面推開(kāi)形成了保障。
社科院學(xué)部委員張卓元表示，“上海自貿區的清單可以參考，國外的一些清單模式也可以拿來(lái)借鑒。但最終還是要根據國內的具體情況進(jìn)行調整，我想在制定標準上相關(guān)部門(mén)已經(jīng)有共識，一些涉及國家安全等領(lǐng)域會(huì )進(jìn)入負面清單，但市場(chǎng)競爭的部分還是會(huì )交給市場(chǎng)�！�
“全面推開(kāi)的負面清單，應該不是簡(jiǎn)單地從形式上匯總原有投資目錄中禁止和限制的類(lèi)別，而應該只列入禁止的，并且禁止的條目要比原來(lái)大幅度減少。限制的條目只要在設立和經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中加上條件即可，仍然可以投資�！北R進(jìn)勇說(shuō)。
商務(wù)部研究院外資部主任馬宇在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，負面清單在準入環(huán)節擴大了開(kāi)放，但外商投資管理體制改革并不止于準入環(huán)節。
馬宇說(shuō)，市場(chǎng)準入的開(kāi)放，最終體現在負面清單中，負面清單本身要短、要公開(kāi)透明。此外，緊跟著(zhù)后面還有一系列涉及外資管理體制的改革，比如我們現在的政策是對外商投資全面審批。立項和備案的項目法律規定必須審批，審批完了才能注冊。根據現在的改革方向，項目立項這些就應該取消。
此外，現行的外資三法需要進(jìn)一步修改，還涉及發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局三個(gè)部門(mén)的職能調整和重新定位�！八哉f(shuō)，這是非常重要的改革，是對我們現有的實(shí)施了35年的投資審批管理制度的顛覆性改革�！瘪R宇說(shuō)。
探索負面清單延伸至內資
目前，負面清單管理制度主要針對外商投資。國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院副院長(cháng)王一鳴建議說(shuō)，下一步(負面清單)可以延伸到國內投資，以后的項目審批制度都可以逐步按這個(gè)套路來(lái)，用開(kāi)放倒逼改革。
記者注意到，目前除了上海自貿區對負面清單的探索之外，有些部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始嘗試面向內資的“負面清單”。
14日，工信部在學(xué)習傳達三中全會(huì )精神時(shí)表示，確保到2015年部機關(guān)行政審批項目減少1/3以上，推動(dòng)廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規定，引入民資進(jìn)電信業(yè)，運用“負面清單”方式抓好企業(yè)減負等措施落實(shí)工作。
11日，北京市經(jīng)濟和信息化委主任靳偉表示，北京明年將出臺一個(gè)嚴于國家標準的工業(yè)行業(yè)的準入目錄，列入這個(gè)“負面清單”的原則上不再審批。
不過(guò)也有專(zhuān)家表示，“負面清單”應該只是針對外商投資，沒(méi)有必要再設立針對內資的“負面清單”。即使設立，也應該與外資區分開(kāi)，而且清單內容要非常短。
發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平對《經(jīng)濟參考報》記者表示，“如果按負面清單的本意，是除了特定領(lǐng)域之外，對各類(lèi)主體一視同仁。除了外資之外，沒(méi)有必要對某種性質(zhì)的投資主體單獨設立負面清單，比如說(shuō)如果針對民間資本單獨設立一個(gè)負面清單，有悖于公平競爭的要求�！蹦壳拔覈鴽](méi)有單獨針對民間資本投資的目錄，相關(guān)規定零散地分布在一些法律法規條文中。
馬宇也認為，在執行落實(shí)中，要防止出現為了部門(mén)權力利益，打著(zhù)“負面清單”的旗號，行限制、設門(mén)檻之實(shí)的“偏差”�！氨热缯f(shuō)，產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)保等，我認為都不應成為政府插手設限的借口，有些可以由法律法規來(lái)監管，而不是要在市場(chǎng)準入端用行政手段限制�！�
開(kāi)放倒逼市場(chǎng)化改革提速
專(zhuān)家表示，“負面清單”體現了“放權”和“市場(chǎng)化”的改革思路，其意義和影響不止體現在投資領(lǐng)域，而是對全面市場(chǎng)化改革的倒逼。
復旦大學(xué)龔柏華教授對《經(jīng)濟參考報》記者表示，過(guò)去我們往往是“一事一議”，“具體情況再看”，但現在“負面清單”是事先就議清楚。也就是說(shuō)，之前的一些“情況談不清楚”的審批權將“交出去”。這將帶動(dòng)我國行政管理體制和理念的巨大變革。
國泰君安首席經(jīng)濟學(xué)家林采宜表示，負面清單的制定具有里程碑的意義，有利于減少行政權力對經(jīng)濟領(lǐng)域的干預，提高政府效率。改變政府管理模式，減少權力尋租，政府自由裁量權被逐步取消。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部副研究員馬小芳說(shuō)，在現有體制中，最難改革的就是審批制度。目前實(shí)施正面清單管理的一個(gè)嚴重弊端是，政府管的多，留下了很大的尋租空間。另外，在正面清單管理模式下，企業(yè)投資往往跟著(zhù)政府產(chǎn)業(yè)指導目錄和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠目錄的“指揮棒”走，市場(chǎng)作用難以充分發(fā)揮。
馬小芳指出，負面清單管理是從根本上和制度上實(shí)現簡(jiǎn)政放權，真正把權力一放到底，非常具有向全國推廣的意義。