剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì )明確指出，城鄉二元結構是制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙，要加快構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農民更多財產(chǎn)權利，推進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。此外，要建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。
對此，業(yè)內人士表示，農村集體用地改革將提速。建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，意味著(zhù)在打破城鄉二元結構的前提下，農村集體用地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉空間加大，農民將通過(guò)土地流轉，獲得更多財產(chǎn)權利。
建立城鄉統一建設用地市場(chǎng)
全會(huì )提出，“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)�！辈⒈硎�，城鄉二元結構是制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙。應加快構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農民更多財產(chǎn)權利，推進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。
“‘城鄉二元結構是制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙’這樣鮮明的觀(guān)點(diǎn)，在國家公報中明確提出是前所未有的�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心研究規劃部主任文輝在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，中央已深刻認識到，我國二元結構帶來(lái)的矛盾越來(lái)越凸顯。例如，我國存在城鄉二元結構，農村集體建設用地難以自由流轉，“其結果是，城市建設用地日漸短缺的同時(shí)，城鄉建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地�！�
也正因為上述原因，全會(huì )明確提出，將推進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。文輝表示，城鄉要素公平配置是破除二元結構的關(guān)鍵，而要素主要是指勞動(dòng)、戶(hù)籍、土地等要素。其中，土地要素主要是同地同價(jià)同權，這也是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重要方面。
值得注意的是，土地同地同價(jià)同權意味著(zhù)，農村集體土地在一定的規劃制約下可以自由流轉�！艾F階段，農村土地在不能自由流轉的背景下，價(jià)值并不能很好體現�！�
農村土地流轉已初顯端倪
近日，安徽省出臺《關(guān)于深化農村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，表示將在渦陽(yáng)縣、潁泉區、臨泉縣、烈山區等20個(gè)區縣開(kāi)展農村綜合改革工作的試點(diǎn)。將重點(diǎn)圍繞市場(chǎng)主體培育、土地市場(chǎng)建設、集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務(wù)等6個(gè)方面。力爭到2015年，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)面積占承包耕地50%以上，農業(yè)生產(chǎn)的集約化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化程度明顯提高。
其中，最引人關(guān)注的便是試點(diǎn)地農村集體建設用地可以通過(guò)轉讓、出租等方式流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區建設。
根據《意見(jiàn)》，安徽省將在2015年底前實(shí)現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發(fā)證全覆蓋，集體土地所有權將確定到每個(gè)具有所有權的農民集體。
同時(shí)，安徽省還建立了宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過(guò)流轉方式使用其他農村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關(guān)規定有償調劑使用，并積極探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤(pán)活農村集體建設用地。并指出，在依法征收農民集體所有土地時(shí)，將提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長(cháng)遠生計有保障。允許集體建設用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區建設等。
此外，安徽省還將建立統一的城鄉土地交易市場(chǎng)。農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等，將逐步納入城鄉統一的土地交易市場(chǎng)�！兑庖�(jiàn)》指出，將依托國有建設用地交易市場(chǎng)，建立統一的城鄉土地交易市場(chǎng)，為土地交易提供場(chǎng)所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。推進(jìn)城鄉統一的土地交易市場(chǎng)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和交易平臺建設，逐步實(shí)現申請、競價(jià)報名、網(wǎng)上掛牌、在線(xiàn)競拍、中標公示等全流程在線(xiàn)交易。
安徽國土資源廳內部人士透露，隨著(zhù)城鎮化推進(jìn)，農民外出務(wù)工，農民的退出機制建設勢所必然。一方面，農村占地面積有增無(wú)減，浪費現象比比皆是。另一方面，農民外出打工，由于收入菲薄，難以落戶(hù)，住房保障難以保證，多居住在工棚、地下室、簡(jiǎn)易房等地，因此，農民在農村的承包地、宅基地、社員權等財產(chǎn)權益亟須顯化，變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn)，讓部分想離開(kāi)的農民帶著(zhù)“第一桶金”進(jìn)城。
上述人士指出，基于以上背景，宅基地改革的方向在于體現農民的財產(chǎn)權益，并通過(guò)制度創(chuàng )新促成農民宅基地財產(chǎn)權的流轉，真正讓農民的財產(chǎn)權以“顯化”。
事實(shí)上，在安徽之前，早有重慶、浙江、廣東、湖北等多個(gè)省市進(jìn)行農村土地流轉試點(diǎn)�！稖刂菔修r村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》規定，自10月1日起，包括農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、農村房屋所有權、農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權等12類(lèi)農村產(chǎn)權將在農村產(chǎn)權服務(wù)機構進(jìn)行交易。其中，農房可以在縣域內抵押貸款，非城鎮戶(hù)口人員可以在縣域內參與農房處置。
早在2008年，浙江省嘉興市便開(kāi)始實(shí)施“兩分兩換”試點(diǎn)，探索將“宅基地和承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉分開(kāi)，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權置換社會(huì )保障”，從2009年開(kāi)始嘗試發(fā)放農村土地流轉貸款，成為較早將土地改革與金融領(lǐng)域結合的案例。
土地流轉面臨政策法規瓶頸
事實(shí)上，農村土地要實(shí)施流轉，仍面臨著(zhù)土地政策法規瓶頸。農村集體建設用地在我國現行法律范圍內并不允許出讓或轉讓使用權。
1986年頒布，1998年第一次修訂的《土地管理法》第63條就明確規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。對此，中國城市經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)、國土資源部法律中心顧問(wèn)楊重光在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)指出，放開(kāi)集體建設用地自由流轉的最大瓶頸是法律紅線(xiàn)，而所面臨的法律瓶頸不僅止于《土地管理法》。
楊重光表示，試點(diǎn)便是踩著(zhù)“紅線(xiàn)”實(shí)驗，對突破現有體制進(jìn)行探索，這也是現階段試點(diǎn)都仍處于農業(yè)人口范圍的主要原因。
“未來(lái)的土地改革應該是邊試點(diǎn)、邊修正�！睏钪毓庹J為，修正法律法規不是一時(shí)解決之事，而且對于其中分歧也較為復雜。因此，一邊突破進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)找到解決制約的合理方案，并根據此進(jìn)行法律法規的修正，“這也是真正的摸著(zhù)石頭過(guò)河�！�