進(jìn)行新型城鎮化建設，首先要改變各級政府用行政命令推動(dòng)城鎮化的辦法，要通過(guò)市場(chǎng)運作和政府的土地利用規劃來(lái)提高城鎮化效率。市場(chǎng)運作是基礎，政府主要是順勢而為；其次，應按照十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《決定》精神，建立跨城鄉的全國統一的勞動(dòng)力、土地和資本市場(chǎng)，以便資源流向效率和回報最高的地方；最后，要改革行政層級制度，重新界定市場(chǎng)的職責，重新組織城市財政。只要解決體制問(wèn)題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著(zhù)人的親近性、密集度和接近性，可以面對面交流、沖擊，產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù)，這是城市最大的功能。城市化可以提高整個(gè)經(jīng)濟的效率。以上觀(guān)點(diǎn)是經(jīng)濟學(xué)普遍共識，這和國內對于城鎮化比較普遍的認識似乎很不一致。這也是很多問(wèn)題分歧的起點(diǎn)，就是我們對城市化的功能有不同的認識。
舊型城鎮化有兩個(gè)特點(diǎn)：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開(kāi)發(fā)。也就是說(shuō)，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn)，變成了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭相建設超大規模的城市。城市專(zhuān)業(yè)化程度很低，千篇一律。
關(guān)于城鎮化發(fā)展道路，實(shí)際上我們已經(jīng)討論了好多年。最先是普遍認為城鎮化進(jìn)度太慢，和相同水平的國家相比，我國的城鎮化水平比較低。大概是21世紀初期，中國的城鎮化迅速發(fā)展，但在這個(gè)過(guò)程中出現了不少問(wèn)題，如“造大城”和“攤大餅”，這些問(wèn)題其實(shí)都涉及城鎮化基本方向的問(wèn)題。
我認為，中國在整個(gè)改革和發(fā)展中都存在一個(gè)問(wèn)題，就是對一些改革發(fā)展的基本問(wèn)題有不同意見(jiàn)和看法，事先并沒(méi)有弄清楚。在改革進(jìn)行中，大家的注意力都放在一些比較現象層面的問(wèn)題上。實(shí)際上，基本問(wèn)題沒(méi)有弄明白，現象層面的問(wèn)題是沒(méi)有辦法弄清楚的。所以，對于中國的城鎮化道路，我想談的是對一些基本問(wèn)題的看法。
城鎮化在現代發(fā)展中的地位和作用
先說(shuō)第一個(gè)問(wèn)題，城鎮化在現代發(fā)展中的地位和作用是什么？這是一個(gè)最基本的問(wèn)題。就像21世紀初期討論股市的時(shí)候，討論集中在漲或者不漲，有沒(méi)有泡沫。有一次證監會(huì )召集的高層討論會(huì )上，有學(xué)者提出一個(gè)問(wèn)題——股市是干什么的？應該先要把這個(gè)問(wèn)題弄清楚。實(shí)際上，當時(shí)是兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認為，股市的作用就是方便企業(yè)融資，特別是按照當時(shí)證監會(huì )的說(shuō)法，中國是一個(gè)社會(huì )主義的國家，股市發(fā)展主要是幫助國企融資。另外一種觀(guān)點(diǎn)可能更經(jīng)濟學(xué)書(shū)呆氣一點(diǎn)，說(shuō)股市是一個(gè)有效配置資本資源的裝置，它要給好的企業(yè)資本，剝奪壞的企業(yè)使用、浪費社會(huì )資本資源的權利。事實(shí)上，股市最后所有的問(wèn)題都歸結到這個(gè)基本問(wèn)題上。不同的方針有不同的做法，結果也造成了各種各樣的問(wèn)題。
城鎮化也是一樣，到底為什么要城鎮化呢？城鎮化的作用是什么呢？?jì)扇昵白盍餍械目捶�，認為城鎮化是增加需求、拉動(dòng)增長(cháng)的一種重要的途徑。這個(gè)意見(jiàn)在一年多以前受到了很多人的反對，提出了第二種意見(jiàn)，說(shuō)城鎮化是工業(yè)化、現代化的結果，而不是一種推動(dòng)力量。努力搞工業(yè)化，人口就會(huì )向城市聚集，城鎮化就可以得以推進(jìn)。
我個(gè)人認為，這兩種意見(jiàn)好像都有問(wèn)題。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)所公認的城市化在工業(yè)化和現代化當中的作用，與上述認識是有很大的差別的。
美國布朗大學(xué)專(zhuān)門(mén)研究城市化的教授W·亨德森，在2007年寫(xiě)了一篇名為《中國的城市化：面臨的問(wèn)題及政策選擇》的文章，他總結了整個(gè)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué)，對城市化的功能提出了一些公認說(shuō)法。
這篇文章認為，從世界范圍來(lái)看，一個(gè)國家在從低收入向高收入邁進(jìn)的過(guò)程當中，城市化一直是快速收入增長(cháng)和工業(yè)化的內在組成部分。它為什么是一個(gè)內在的組成部分呢？說(shuō)得簡(jiǎn)單一點(diǎn)，就是因為城市化可以提高整個(gè)經(jīng)濟的效率。亨德森認為，現代化離不開(kāi)城市化，因為大部分制造業(yè)和服務(wù)業(yè)活動(dòng)在城市中開(kāi)展，效率更高。
美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授E·格萊澤，在另一本書(shū)《城市的勝利：城市化如何讓我國變得更加富有、智慧、綠色、健康和幸�！�(2011年)里，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復興的一個(gè)起點(diǎn)城市呢？就是有才能的人都到這里來(lái)交流思想，從交流思想一直到交流繪畫(huà)的技術(shù)，于是佛羅倫薩就成了文藝復興的起點(diǎn)。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者盧卡斯也認為，城市是增長(cháng)的發(fā)動(dòng)機，創(chuàng )新的孵化、精湛技能的培育，無(wú)不在城市進(jìn)行。
E·格萊澤的書(shū)里有大段講城市的功能。他強調，城市意味著(zhù)人的接近性(proximity)、密集度和親近性，在這樣的情況下，就形成了一個(gè)“思想市場(chǎng)”。思想者通過(guò)在自由的思想市場(chǎng)上的競爭和合作實(shí)現創(chuàng )新�？扑乖谌ナ狼皩�(xiě)的關(guān)于中國改革的書(shū)里，特別強調思想市場(chǎng)�？扑拐J為，中國現在一個(gè)大的缺點(diǎn)就是缺乏思想市場(chǎng)。
2007年中財辦請了新增長(cháng)經(jīng)濟學(xué)代表人物、美國經(jīng)濟學(xué)家羅默等國外學(xué)者來(lái)中國做“十二五”計劃預研究。羅默來(lái)了之后，在北京大學(xué)做了一個(gè)報告，強調中國城市化要加速。他說(shuō)，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas)。在城市當中，因為有人的親近性、密集度和接近性，所以通過(guò)人和人之間的面對面的交流、沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù)，這是城市最大的功能。
以上觀(guān)點(diǎn)是經(jīng)濟學(xué)普遍公認的認識，但和國內對于城鎮化比較普及的認識好像很不一致。這也是好多問(wèn)題分歧的起點(diǎn)，就是我們對城市化的功能有不同的認識。
但是，城市化也有它的負面效應。就是因為城市化人口密集，就會(huì )造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛生管理變得復雜和困難，治安管理的難度加大�？偠灾�，城市生活的成本就會(huì )比較高。顯然，我們應該盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少負面效應；如果正能量沒(méi)發(fā)揮，負面效應很大，那就會(huì )出問(wèn)題。中國舊型城鎮化的問(wèn)題就在這里。
舊型城鎮化存在的問(wèn)題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮化有什么特點(diǎn)呢？有一個(gè)從現象上就可以看出的特點(diǎn)，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開(kāi)發(fā)。土地的城市建成區的面積增長(cháng)，比城市人口的增長(cháng)要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發(fā)達國家要低得多，城市人口的人均占地面積比發(fā)達國家多得多。也就是說(shuō)，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn)，變成了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。在城市化的過(guò)程中，提高效率的功能發(fā)揮不大，而這是它的基本作用。
第二個(gè)特點(diǎn)是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭相建設超大規模的城市。我國的城市專(zhuān)業(yè)化程度很低，千篇一律。只要擴大規模就可以，同構化很?chē)乐�。在亨德森的上述文章中就講到一個(gè)問(wèn)題，他說(shuō)，總體看中國的城市化進(jìn)度比其他國家落后，城市居民的數量比世界其他同樣發(fā)展水平的國家要低。但是，出現了一個(gè)很特別的情況：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特別多的特大規模城市，也就是說(shuō)500萬(wàn)人口以上的城市特別多。這樣的城市運作效率是很低的，北京就是這樣的例子。而全國有很多很多這樣的城市，正在向特大城市邁進(jìn)。
關(guān)于城市的發(fā)展，亨德森講到一個(gè)結構變化的規律。在工業(yè)化時(shí)期是農村人口移向城市，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來(lái)。但是很快，大概在20世紀中期，制造業(yè)的技術(shù)變成了一個(gè)非常一般性的、標準化的技術(shù)，并不要求工人有很高的教育水平、知識水平和技術(shù)水平，而在城市里的生活成本又比較高，所以，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結果是把金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在里面。各種專(zhuān)業(yè)的人員，包括大部分的制造業(yè)集中大城市，而制造業(yè)里面的工人叫農民工，農民工是沒(méi)有城市化的，實(shí)際上他不是市民，他的知識和技術(shù)水平其實(shí)都是比較低的。這就出現了“偽城市化”的問(wèn)題。關(guān)于城鎮化率，現在有兩個(gè)數字，一個(gè)是國家統計局說(shuō)的52%，但是其中有相當一部分是偽城市化，就是實(shí)際上不能參加羅默說(shuō)的生產(chǎn)思想(idea)過(guò)程，只是做一些簡(jiǎn)單加工。如果把這部分刨掉之后，我國的城市化率只有35%。
這樣的舊型城鎮化就造成了很多問(wèn)題。
首先是大拆大建，侵犯民眾利益。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長(cháng)。最終結果就產(chǎn)生了兩個(gè)效率問(wèn)題：城市建設過(guò)程中占地面積過(guò)大，投資效率低下，各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩定。資源的稀缺決定了做事情時(shí)間上和空間上不能錯配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你該干的事，你現在非要干，那就是債臺高筑，就得借錢(qián)。這又引出第二個(gè)經(jīng)濟學(xué)的基本常識——借了錢(qián)是要還的。但是，很多人好像沒(méi)有這樣的概念，在城市建設中，只要能借到錢(qián)就往里投。
現在有一些研究，發(fā)現我國現在的資產(chǎn)負債表杠桿率太高，杠桿率太高就有出現系統性風(fēng)險的危險。以前以為主要是企業(yè)的負債率太高，這兩年發(fā)現各級政府的負債率也很高。根據國務(wù)院的要求，現在審計署正在審計，本來(lái)說(shuō)10月要公布，到目前為止還沒(méi)有公布，這個(gè)數字大概不小。
舊型城鎮化造成的另外一個(gè)問(wèn)題，就是建成的城市運作效率很低。城市提高效率的好處沒(méi)有充分發(fā)揮，但是負面效應卻充分顯露：交通擁堵，生態(tài)環(huán)境惡化，城市運營(yíng)成本高昂。北京就是一個(gè)典型，每個(gè)人的生活半徑都很長(cháng)，每天幾百萬(wàn)人進(jìn)來(lái)一次，出去一次�？諝馕廴旧踔恋搅吮淼某潭�。
對于舊型城鎮化造成的問(wèn)題，中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年。為什么會(huì )產(chǎn)生這些問(wèn)題？追隨他的研究進(jìn)行梳理，主要有下面幾個(gè)原因：
第一個(gè)原因是政府主導了城鎮化的過(guò)程，把造城當成是提高政績(jì)的重要甚至是主要的手段。城市的來(lái)源無(wú)非是兩個(gè)：一種情況是從“市”來(lái)的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世紀的時(shí)候就出現了城市；還有一種途徑具有中國歷史的特點(diǎn)，是從“城”來(lái)的。城在中國的古漢語(yǔ)里面是都，是政治中心。在中國的歷史里，城市是從“城”來(lái)的。在計劃經(jīng)濟之后，就沿襲了這個(gè)格局。我戶(hù)口本上的籍貫是重慶
。重慶過(guò)去是西南地區的經(jīng)濟中心，因為它在三峽的上游，但是計劃經(jīng)濟下，就比不上成都，成都是省會(huì )。華北地區政治中心在北京，經(jīng)濟中心在天津
。但是，后來(lái)經(jīng)濟中心都敵不過(guò)政治中心。這是整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )組織的格局造成的。
第二個(gè)原因是就是土地產(chǎn)權制度。我國現在土地產(chǎn)權制度是兩塊：農村那一塊是集體的，最終擁有者是農民，但實(shí)際上沒(méi)有處置權利，也得不到利益；城市土地按照1982年憲法的規定，城市土地屬于國有。所以，城市化過(guò)程中就出現這樣的問(wèn)題：農村土地要轉到城市，先有一個(gè)征購，再轉成國有進(jìn)行招拍掛。而農村土地征購的時(shí)候，按照規定，是要按照土地的農產(chǎn)值定價(jià)的。這就造成轉成城市土地后，形成的差價(jià)非常大。這個(gè)差價(jià)就屬于新所有者所有，農民無(wú)法享受。因此就造成了很大的一個(gè)推動(dòng)力量，要造大城，攤大餅，要盡量把城市規模做大。這不僅可以表現政績(jì)，還能夠有財政的支持，這就出現了所謂的土地財政的問(wèn)題。
還有一個(gè)原因是中國的行政級別是層級化的。本來(lái)市場(chǎng)活動(dòng)中，城市和城市之間是平等的，但我國不是。我國有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉鎮。越上級的城市支配資源的能力越大。反過(guò)來(lái)，越大規模的城市往往明文規定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高。這就造成了一種循環(huán)，就是上級城市可以運用更大的權力吸取資源，擴大自己的規模。規模越大以后，它的行政級別或者是實(shí)際的行政級別越高。這就造成了一種循環(huán)，現在的小城市很偏枯，而大城市擴張得太厲害。這么一些很深層的體制上的原因，造成了舊型城鎮化的造城運動(dòng)很風(fēng)行。
走出發(fā)揮城市創(chuàng )新功能的城鎮化道路
那么，如何解決這些問(wèn)題？我認為，這必須和十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系，改變體制上的一些缺陷，把這些缺陷改掉，新型城鎮化才有可能成功。
結合亨德森以及陸大道院士批評造大城運動(dòng)的研究和觀(guān)點(diǎn)，我認為，進(jìn)行新型城鎮化建設，首先，要改變各級政府用行政命令推動(dòng)城鎮化的辦法，要通過(guò)市場(chǎng)運作和政府的土地利用規劃提高城鎮化效率。市場(chǎng)運作是基礎。政府應做什么？主要是順勢而為，土地運用的規劃要由政府來(lái)做。同時(shí)按照規劃，政府進(jìn)行管制。農用土地、城市工商用地和住宅用地應該有劃分，這個(gè)劃分要有行政權力的管制。
其次，按照《決定》所說(shuō)的，建立跨城鄉的全國統一的勞動(dòng)力、土地和資本市場(chǎng)，以便資源流向效率和回報最高的地方。
最后，要改革行政層級制度，重新界定市場(chǎng)的職責，重新組織城市財政。這是《決定》中提出來(lái)的，其實(shí)都可以做到。只要解決體制上的問(wèn)題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
十八屆三中全會(huì )做出了全面深化改革的決定，我認為，這些都有利于推行更有效率的城鎮化�，F在應該全社會(huì )共同努力，推進(jìn)新型城鎮化建設。有關(guān)改革會(huì )沖擊原有的利益格局，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難，把各項改革落到實(shí)處。另外，在深化改革的過(guò)程中也要考慮實(shí)際的困難。因為現在城市建設雖說(shuō)效率很差，但它各個(gè)環(huán)節之間經(jīng)過(guò)磨合，大體上可以協(xié)調運轉。比如說(shuō)大規模城建投資，可以賣(mài)土地，賣(mài)土地就可以充實(shí)收入。如果一個(gè)環(huán)節發(fā)生了改變，其他的環(huán)節就會(huì )和它發(fā)生矛盾。舊型城鎮化的問(wèn)題是長(cháng)時(shí)期的偏差造成的結果。當推行改革的時(shí)候，不能不考慮到實(shí)際會(huì )發(fā)生的困難，要做通盤(pán)的設計考慮。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例，這是一個(gè)很復雜的工程，地方政府可以發(fā)債，那么什么情況下可以發(fā)債？誰(shuí)對債務(wù)進(jìn)行負責？怎么監督？有一整套問(wèn)題需要解決。
所以，政府、業(yè)界、學(xué)界都要加強學(xué)習，提高水平，對自己的行為方式做出調整。在學(xué)習十八屆三中全會(huì )文件的基礎上，深入研究城鎮化有關(guān)的各種問(wèn)題，支持幫助政府來(lái)執行這些改革計劃�？傮w看，我認為我國城市化現在的水平還很低，和城市化有關(guān)的各個(gè)行業(yè)大有用武之地。相信我們可以走出符合我國實(shí)際、能夠發(fā)揮城市創(chuàng )新功能的城鎮化道路。我期盼著(zhù)這一天的到來(lái)。