中央做出積極穩妥推進(jìn)城鎮化戰略部署后，為了解地方的做法與進(jìn)展，我們到江蘇省鹽城市進(jìn)行了調研，發(fā)現城鎮化推進(jìn)力度很大，但問(wèn)題也不少，亟待創(chuàng )新制度予以解決。

　　鹽城市城鎮化加速推進(jìn)的做法與效果

　　2011年，鹽城市城鎮化率只有54%，比江蘇省平均水平約低8個(gè)百分點(diǎn)。近幾年，鹽城市主要采取三種途徑加快推進(jìn)城鎮化，并取得了較好成效。

　　1.舊城改造。隨著(zhù)市區范圍不斷擴大，鹽城市的城中村、舊城等區域增加，土地利用存在粗放、浪費現象。為了推進(jìn)舊城改造，鹽城市以土地開(kāi)發(fā)的一部分收益，平衡項目區土地征用、房屋拆遷、安置房建設、公共基礎設施建設等費用，效果較好。鹽城市亭湖區大洋街道舊城改造后，常住居民人口從3萬(wàn)余人提高到10萬(wàn)人，提高了人均建設用地密度，促進(jìn)了土地高效利用。村民及集體組織也從舊城改造中受益，村民獲得的安置用房可以上市，資產(chǎn)大幅度增加，村集體資產(chǎn)也大幅增值；參與舊城改造的企業(yè)可實(shí)現3%－6%的盈利；政府稅收增加，大洋街道舊城改造過(guò)程中，地方實(shí)現了一定的財稅收入。

　　2.新城建設。鹽城市推進(jìn)城南新區、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區等新城建設，主要做法是以土地出讓、抵押獲取資金，推進(jìn)公共基礎設施建設。截至2012年11月，鹽城市城南新區完成投資300多億元。鹽城市經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區每年通過(guò)土地出讓和抵押獲得城市建設資金。目前開(kāi)發(fā)區已經(jīng)完成投資110億元，并計劃在今后5年內投資800億元。

　　3.重點(diǎn)鄉鎮城鎮化。為了解決本地人口城鎮化問(wèn)題，鹽城市選擇了50個(gè)規模較大、發(fā)展潛力較好的建制鎮，作為城鎮化的試點(diǎn)鎮重點(diǎn)推進(jìn)。2010年，鹽城市用于這些建制鎮建設的資金達到近70億元。鹽城市把專(zhuān)項城鎮建設資金、各類(lèi)扶持項目和專(zhuān)項補助資金向重點(diǎn)鎮傾斜；將部分縣級工商管理、行政審批和社會(huì )管理權限向重點(diǎn)鎮延伸；對進(jìn)城農民進(jìn)行就業(yè)創(chuàng )業(yè)培訓、發(fā)放小額貸款等，有效推動(dòng)農民進(jìn)鎮。

　　存在的問(wèn)題

　　1.城鎮人口密度下降，人口城鎮化動(dòng)力不足。從近十年數據看，鹽城市人口城鎮化速度慢于城市建設速度。2002年鹽城市中心城區人均建設用地97.3平方米，2010年提高到121.4平方米，提高了四分之一，人口密度明顯下降。事實(shí)上，人口城鎮化速度趕不上城市建設速度，也是江蘇省乃至我國城鎮化普遍面臨的問(wèn)題，2003年至2012年，江蘇省縣城人口增長(cháng)了50.3%，而建成區增長(cháng)了75.6%，建成區快了25.3個(gè)百分點(diǎn)；根據國土資源部的測算，從2000年到2010年，我國土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍。鹽城市2011年約有100萬(wàn)人外出到蘇州、上海等發(fā)達地區打工，常住人口不斷減少，城鎮化動(dòng)力嚴重不足。鹽城市城南新區計劃建設102平方公里，計劃容納100萬(wàn)人，目前新區學(xué)校、醫院、體育中心等公共服務(wù)設施已經(jīng)基本建好，但只有30萬(wàn)居民。

　　從調研看，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足是鹽城市人口城鎮化速度慢于城市建設速度的重要原因。2011年鹽城市服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比為37.8%，遠低于江蘇省42.6%及全國43.1%的水平。2011年鹽城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)133.1萬(wàn)人，只占37.2%，遠遠低于服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的地區。

　　2.城鎮建設融資渠道單一，過(guò)于依賴(lài)土地出讓和抵押。第一，舊城改造資金需求巨大。據匡算，舊城改造需要數億元的啟動(dòng)資金，若無(wú)投融資創(chuàng )新，社會(huì )資本進(jìn)不來(lái)，改造也難以進(jìn)行。

　　第二，公共基礎設施建設需要大量資金投入，而政府財力有限，難以推進(jìn)。鹽城東臺市參與建設江蘇省重點(diǎn)臨海高級公路等重點(diǎn)交通基礎設施工程，預計未來(lái)五年需投入70億元，而江蘇省僅能補助25億元，其余45億元需東臺市自籌解決。

　　第三，重點(diǎn)鎮城鎮建設資金缺乏。鹽城大豐市新豐鎮年財政一般預算收入5500萬(wàn)元左右，經(jīng)濟實(shí)力在市內排名靠前，但近兩年該鎮城鎮建設需要投入4億元，資金缺口巨大。為了解決資金瓶頸，部分鎮政府開(kāi)始尋求其他的資金來(lái)源。射陽(yáng)縣某鎮政府由于建設資金不足，采取下派任務(wù)的方式，以高達14.4%年息，向機關(guān)、事業(yè)單位等所有干部職工集資。

　　第四，土地出讓和抵押仍是主要融資途徑。2011年鹽城市市級政府投融資平臺負債占市級政府總體負債的70%。若無(wú)配套政策，一旦土地政策收緊，地方政府將面臨資金鏈斷裂危險。

　　3.土地出讓成本迅速上升，城市化成本抬高。2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價(jià)款的38%；而到2011年，市級土地出讓成本占土地出讓價(jià)款的比例大幅度提高到85%。根據對鹽城市經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區的調查，僅土地拆遷、補償費用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上。

　　政策建議

　　1.創(chuàng )新人口管理與服務(wù)政策。一是鼓勵中小城市在深化戶(hù)籍改革方面先行先試，健全城鎮社會(huì )保障、住房保障、子女就學(xué)等公共服務(wù)體系，讓符合條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮居民。

　　二是支持后發(fā)地區加快發(fā)展現代服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色高效農業(yè)，增強二三產(chǎn)業(yè)持續吸納農村剩余勞動(dòng)力的能力。

　　三是發(fā)展職業(yè)教育，提高進(jìn)城農村轉移勞動(dòng)力的技能，解決勞動(dòng)力供需結構性矛盾，促進(jìn)農村勞動(dòng)力合理有序轉移。

　　2.促進(jìn)城市土地利用從增量向存量轉變。一是支持開(kāi)發(fā)低效利用土地。支持有條件的地區加快城中村、舊城改造工作。要盡快建立低效土地開(kāi)發(fā)再利用配套制度，保證農民與村集體能夠合理分享土地增值收益。

　　二是盡快轉變依靠土地財政推進(jìn)的粗放式城鎮化發(fā)展模式。建議在提高征地補償標準的基礎上，構建以人均建設用地、人口密度、地方總負債等指標為主的監測體系，來(lái)衡量城鎮化質(zhì)量。

　　3.創(chuàng )新城市建設投融資機制。一是鼓勵“公共基礎設施＋物業(yè)”捆綁融資方式。建議國家出臺指導意見(jiàn)，支持地方政府在推進(jìn)重點(diǎn)公益性工程建設過(guò)程中，與金融機構采用“公共基礎設施＋物業(yè)”捆綁融資方式，以周邊商業(yè)物業(yè)開(kāi)發(fā)收益來(lái)平衡公共設施建設支出。

　　二是支持負債處于安全線(xiàn)內地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據地級市經(jīng)濟總量大小，地區總負債情況，核定所在地區政府投融資平臺企業(yè)債券發(fā)行規模。

　　三是支持民間資本參與城鎮化進(jìn)程。出臺指導意見(jiàn)，建立相應的激勵和補貼機制，拉動(dòng)民間資本進(jìn)入市政公共設施建設與運營(yíng)領(lǐng)域。