審計署、財政部“各成體系”
地方債口徑存差異
結果未定難公布
10月20日，審計署向國務(wù)院匯報了地方債最新規模，對于剛出爐的數字，機構和券商頗為期待，但是直至十八屆三中全會(huì )結束，審計署并未通過(guò)官方網(wǎng)站向社會(huì )公布結果，這一度引起各界頗多猜測。
11月中旬，國際評級機構穆迪便會(huì )同財政部金融司商討地方債的問(wèn)題，以求能夠在此次審計過(guò)程中找到業(yè)務(wù)合作的契機�！澳碌洗舜魏徒鹑谒厩⒄�，主要是對中國主權債務(wù)，特別是地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)，他們一直想做地方債務(wù)的評級機構，但是目前為止地方債務(wù)的數據仍難以獲得。對于這個(gè)大市場(chǎng)，評級機構希望能有所突破�！币晃唤咏⒌娜耸糠Q(chēng)。
同樣對這個(gè)數字期待的還有審計署特約審計員之一的王雍君，作為中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)，他表示，此次測算的結果肯定超過(guò)前兩次公布結果�！罢w風(fēng)險可控，但是不排除局部出現風(fēng)險的可能”。
債務(wù)測算存疑
據悉，此次穆迪和金融司的談話(huà)，主要包括兩個(gè)方面的內容：一是中國地方政府債務(wù)的情況如何，會(huì )不會(huì )出現風(fēng)險，一旦出現風(fēng)險，中央政府將如何處置。二是中國的鐵路債券問(wèn)題，政府是否會(huì )接手。
對此，財政部相關(guān)人士表示，目前看地方政府的債務(wù)風(fēng)險總體處于可控范圍。而對于鐵道部的債券，已經(jīng)由中國鐵路總公司接管，目前不會(huì )歸政府負責。
國家審計署在2011年6月27日公布的審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額超過(guò)10.7萬(wàn)億元人民幣，其中約人民幣8.5萬(wàn)億元為銀行貸款。而地方政府負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52%，地方政府性債務(wù)負擔總體未超出其償債能力。
在審計署數據公布不過(guò)十天之后，國際評級機構穆迪在2011年7月5日發(fā)布報告稱(chēng)，中國地方政府債務(wù)負擔或將比審計估算數字多出3.5萬(wàn)億元人民幣。
對此，剛接受完查賬工作的某地方財政局系統人士表示，此次審計署查賬工作主要是基于2011年的增量情況做統計，包括債務(wù)合同、債務(wù)口徑以及對從第三方(銀行、發(fā)改委)獲得數據進(jìn)行核實(shí)等內容，值得注意的是，此次國有控股企業(yè)的債務(wù)也在被查之列。
但這似乎并沒(méi)有得到更多人士的認同。
財政部財科所金融研究室主任趙全厚告訴記者，從8月審計署開(kāi)始審計地方債以來(lái)，一些地方財稅系統紛紛表示，此次審計風(fēng)暴的查賬方法也存在一些值得商榷的地方�！氨热�，一個(gè)地方政府12年發(fā)了300億元的債務(wù)，但是此次審計署在認定債務(wù)規模的時(shí)候，把其當期債務(wù)認定為300億元，這在地方政府看來(lái)，是非常不合理的，這種測算無(wú)疑是放大了當下因素，而忽視歷史周期�！�
也因此，穆迪此次和財政部金融司的咨詢(xún)工作，除了對地方債規模的統計外，更多可能是想獲取債務(wù)中第三方平臺對賬的機會(huì )，從而對債務(wù)規模進(jìn)行總結�！艾F在中央到地方都沒(méi)有一套完整的風(fēng)險預警機制，而平時(shí)設立的一套基本應付審計檢查之用的方法，一定程度上也會(huì )誤導審計，導致債務(wù)規模難以統計�！鄙鲜鲐敹愊到y人士說(shuō)。
對此，王雍君認為，要查清債務(wù)規模，財政部應該盡快完善財政信息統計系統，并對財政收支情況做進(jìn)一步的管理，爭取覆蓋各級財稅。
數據顯示，在2013年8月，審計署公布了對36個(gè)地方政府本級2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況的“抽查”結果，截至2012年年底，36個(gè)地方本級政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，兩年來(lái)增長(cháng)12.94%。根據審計報告，有9個(gè)省會(huì )城市的債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率)超過(guò)100%，最高的達到219.57%。
在社科院舉辦的地方政府信用評級研討會(huì )上，社科院金融研究所研究員劉煜輝估計，目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20億元。
高層審結果
事實(shí)上，作為地方債測算的兩個(gè)主要部門(mén)——財政部和審計署，一直以來(lái)因為統計口徑的不同，測算結果也存在差異。
2010年初，財政部就已開(kāi)始對地方政府債務(wù)的統計工作，當時(shí)財政部會(huì )同發(fā)改委、央行、銀監會(huì )聯(lián)合簽發(fā)《融資平臺債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》，部署地方政府對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行全面的清理核實(shí)。
截至2010年12月，各省(區、市)均已上報融資平臺公司債務(wù)的清理核實(shí)數據，當時(shí)財政部得到了兩套數據，分別由經(jīng)濟建設司和預算司提供。其中，預算司的數據來(lái)源于地方政府財政預算口徑，主要有預算部門(mén)對顯性債務(wù)和直接負債登記調查；經(jīng)濟建設司的數據則來(lái)源于各類(lèi)政府投融資平臺，包括投融資平臺企業(yè)擔保等。
趙全厚認為，以前地方債務(wù)都是銀行和地方政府的統計數據，現在財政部開(kāi)始正式摸底地方政府債務(wù)，未來(lái)將形成自己的地方債務(wù)統計口徑，就像審計署對于地方債務(wù)有自己的統計口徑一樣。
不過(guò)，對于財政部自己統計債務(wù)規模，王雍君認為，財政部的測算更多是自下而上，由下面財稅系統匯報上來(lái)得出數據，和審計署自上而下，一級一級審核相比，在真實(shí)、客觀(guān)方面存在差異。
對此，審計署網(wǎng)站還曾撰文指出，財政部對政府債務(wù)的統計僅僅是針對政府的直接債務(wù)和擔保債務(wù)，對于BT或BOT融資并沒(méi)有定義，也未將發(fā)行信托產(chǎn)品和債券單獨列出，造成政府對總的債務(wù)規模不夠清楚，無(wú)法進(jìn)行有效調控。
財稅人士猜測，由于統計口徑的不同，審計署此次統計結果或許正在和其他部門(mén)進(jìn)行反復溝通。不排除財政部和審計署兩部門(mén)對債務(wù)規模是否能夠達成一致意見(jiàn)進(jìn)行最終博弈。
對此，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文表示，如果大家對結果沒(méi)有異議，預計12月份就出公布結果。
記者了解到，審計署由國務(wù)院直屬，總理直接負責，財政部歸屬副總理管轄范圍，審計署最終的上報結果交由李克強總理做最終決定，此前財政部審計結果也歸當時(shí)負責副總理決定，當兩者結果出現較大差異時(shí)，按照政策制定的常規邏輯，是債務(wù)測算的結果會(huì )被打回去，由負責審計的部委反復核實(shí)采取中和意見(jiàn)，最終做到合理結果再上報國務(wù)院。
市場(chǎng)預測，審計署沒(méi)有公布結果，一方面可能出于對結果慎重，要反復核實(shí)的原因，另一方面是兩個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)難以達成一致，在沒(méi)有統一方案出臺的情況下，最終結果只能將由李克強做最終批示。