近期，因拒絕按照陜西省相關(guān)規定，繳納總額為8.5億元的“水土流失補償費”(含1.1億元滯納金)，中國石油天然氣股份有限公司長(cháng)慶油田分公司(下稱(chēng)“長(cháng)慶油田”)名下22個(gè)銀行賬號被陜西省榆林市榆陽(yáng)區法院凍結。其中21個(gè)賬號目前已經(jīng)解封，中石油與地方層面也在積極協(xié)商解決。
地方政府向央企追討“生態(tài)賬”，央企拒繳并訴至法院，經(jīng)歷一審、二審、賬戶(hù)查封又解封，這一事件的曲折發(fā)展備受關(guān)注。
紛爭：長(cháng)慶與地方打起環(huán)保官司
“論起長(cháng)慶在榆林的開(kāi)發(fā)史可追溯到上世紀七十年代，在地方也算扎根很久了�！闭f(shuō)起長(cháng)慶油田，陜西省榆林市政府一位工作人員說(shuō)：“而水土流失補償費的征收，也實(shí)行了多年。駐扎榆林的國企、省企和地方企業(yè)，全部如數繳納。只有長(cháng)慶，不但拒繳，還和地方政府部門(mén)打起了官司�！�
經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展歷程，目前在陜西省榆林市境內的中石油長(cháng)慶油田旗下?lián)碛械谝徊蓺鈴S(chǎng)、第二采氣廠(chǎng)、第三采油廠(chǎng)、第四采油廠(chǎng)、第五采油廠(chǎng)、第六采油廠(chǎng)、第八采油廠(chǎng)等七個(gè)生產(chǎn)單位。這七個(gè)單位在榆林市境內進(jìn)行石油、天然氣資源開(kāi)采。而《陜西省實(shí)施<中華人民共和國水土保持法>辦法》規定，“因生產(chǎn)建設、資源開(kāi)發(fā)和其他活動(dòng)損壞原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或喪失的，應當繳納水土流失補償費”。援引這一條款，從2009年1月1日起，榆林市政府向境內開(kāi)采企業(yè)征收“水土流失補償費”。
但這一做法卻遭到長(cháng)慶的抵制，其拒絕繳納2009年7月至2012年3月期間的費用。作為“水土流失補償費”征收的職權部門(mén)，榆林市水土保持監督總站(下稱(chēng)“榆林市水�？傉尽�)于2012年11月15日開(kāi)出水土保持行政征收決定書(shū)，要求長(cháng)慶油田繳納上述時(shí)間內的水土流失補償費7.4億元，滯納金1.1億元，共計8.5億元。
2013年年初，長(cháng)慶油田向陜西省水土保持局提起行政復議。3月，水土保持局作出行政復議決定書(shū)，維持原征收決定。隨后，長(cháng)慶油田向榆林市榆陽(yáng)區人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷(xiāo)征收決定書(shū)。長(cháng)慶方面認為，榆林市水�？傉緹o(wú)收費主體資格，征收項目未經(jīng)財政部和發(fā)改委審批備案，收費依據違法，其具體行政行為應予撤銷(xiāo)，因此拒絕繳納8.5億元的水土流失補償費。
經(jīng)過(guò)審理，榆林市榆陽(yáng)區人民法院要求長(cháng)慶油田繳納費用。不服判決的長(cháng)慶油田又上訴至榆林市中級人民法院，而榆林市中院審理結果維持原判。10月初，中石油長(cháng)慶油田22個(gè)銀行賬號被陜西榆林市榆陽(yáng)區法院凍結。目前21個(gè)賬號已被解凍。
而這并不是榆林第一次凍結長(cháng)慶油田的賬號。在此之前的2011年，榆林市水�？傉驹箝L(cháng)慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元。中石油拒繳這筆費用，將水�？傉靖嫔戏ㄍ�。終審敗訴后，該公司某銀行賬號被強制劃撥了欠繳的費用。
長(cháng)慶：拒繳“補償費”有三大理由
在走訪(fǎng)調查過(guò)程中，《經(jīng)濟參考報》記者了解到，此次長(cháng)慶拒繳“水土流失補償費”主要提出了三大理由：一、陜西省的規定不合法；二、榆林市水�？傉静痪邆湔魇召Y格；三、按照開(kāi)采量計算補償費的方式不合理。
根據榆林市榆陽(yáng)區人民法院判決書(shū)，長(cháng)慶指出，征收“水土流失補償費”的依據不合法。陜西省的辦法與上位法《中華人民共和國水土保持法》相矛盾，屬于無(wú)效地方政府規章。法院指出，根據1991年全國人大常務(wù)委員會(huì )通過(guò)的《中華人民共和國水土保持法》，其中規定，“省、自治區、直轄市、人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )，可以依據本法和本地區的實(shí)際情況制定實(shí)施辦法”。雖然此后的新《水保法》規定“水土流失補償費的收取使用管理辦法由國務(wù)院財政部門(mén)、國務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院水行政主管部門(mén)制定”，但在舊規定未被廢止、新征收標準未出臺之前，依據上述規定作出具體行政行為，并無(wú)不妥。而山西、吉林等省的有關(guān)地方性法規均規定了水土流失補償費，因此也并不像長(cháng)慶油田所稱(chēng)這是陜西省獨設的費種。
針對長(cháng)慶提出的榆林市水�？傉静痪邆湔魇罩黧w職權的論點(diǎn)，法院則指出，根據2011年3月1日起實(shí)行的《中華人民共和國水土保持法》和1993年8月1日起實(shí)行的《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》，地方人民政府根據當地實(shí)際情況設立的水土保持機構，可以行使《水土保持法》和本條例規定的水行政主管部門(mén)對水土保持工作的職權。榆林市水�？傉臼潜臼行姓䥇^域內的水土保持監督管理機構，并已取得《收費許可證》，因此法院不支持長(cháng)慶方面的理由。
長(cháng)慶還提出，“水土流失補償費”不管是否造成水土流失、是否治理等，一概按照產(chǎn)量征收，與國家水保法的立法規定不相符，而且收費標準也不符合立法本意。
對此法院審理認為，根據2008年11月陜西省出臺的《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補償費征收使用管理辦法》，“石油、天然氣資源開(kāi)采企業(yè)水土流失補償費計征標準為：原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元”，明確規定了以產(chǎn)量計征，且產(chǎn)量依據的是長(cháng)慶油田向地稅部門(mén)申報的數字。因此，收費合法有效。
榆林：油氣開(kāi)采影響水土保持
“去年，榆林共開(kāi)采1161萬(wàn)噸原油、128億立方米天然氣，其中長(cháng)慶就分別占到830萬(wàn)噸和110億立方米，基本處于壟斷地位。因此，應該對地方的生態(tài)環(huán)境破壞作出補償�！币晃挥芰质姓ぷ魅藛T說(shuō)。
而榆林市能源局一位負責人指出，當地對涉及油氣開(kāi)采的國企、省企、民企都征收水土流失補償費，而且標準一樣�！懊駹I(yíng)企業(yè)都不欠繳，央企還欠下這么大的數額，鬧到對簿公堂的程度，我覺(jué)得需要反思一下�！�
《經(jīng)濟參考報》記者曾多方聯(lián)系長(cháng)慶油田西安總部，但一位宣傳部門(mén)負責人表示，事情已經(jīng)過(guò)去了，不愿意接受采訪(fǎng)。而長(cháng)慶駐榆林的相關(guān)負責人也拒絕了記者的采訪(fǎng)。
對于此次事件，一位長(cháng)慶的員工認為，費用的征收并不合理，他說(shuō)：“我們的技術(shù)比地方企業(yè)更先進(jìn)一些，控制污染和水土流失的措施相當好。我們員工都認為這個(gè)費用是不合法也不合理的�！�
環(huán)境專(zhuān)家表示，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區，生態(tài)脆弱。油氣田開(kāi)發(fā)既有生態(tài)影響，如管道、道路、井場(chǎng)建設帶來(lái)的環(huán)境破壞；又有污染影響，包括油氣開(kāi)采排放的廢水、廢氣、含油污泥等。
“石油天然氣開(kāi)采造成的短期影響可能不明顯，但會(huì )破壞地表及植被，長(cháng)期的話(huà)，會(huì )對水土流失有一定影響�！标兾魇≈紊逞芯克鶎�(zhuān)家張繼平說(shuō)�！�
榆林市水�？傉局赋�，按照有開(kāi)采即有水土流失的定律，長(cháng)慶油田對資源的持續、大量開(kāi)采致使原有的水土保持功能降低甚至破壞是事實(shí)。
聲音：央地之爭是場(chǎng)利益博弈
地方政府的巨額“環(huán)保賬單”以及長(cháng)慶的接連拒繳行為，引發(fā)了許多媒體和專(zhuān)家的關(guān)注。許多人表示，這是一場(chǎng)央企與地方政府之間的博弈。
榆林市政府一位工作人員說(shuō)，地方企業(yè)在榆林開(kāi)采一噸石油資源整體貢獻約500多元，但長(cháng)慶油田整體下來(lái)可能只為地方經(jīng)濟貢獻30多元�！斑@一數字清晰反映了我國普遍存在的央地之間因利益分成而引發(fā)的矛盾�！�
中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平指出，嚴格上說(shuō)，給地方一些補償不是沒(méi)有道理的。因為企業(yè)在地方開(kāi)采資源消耗大量水，特別是陜北這樣的地區，本來(lái)就比較缺水。石油天然氣的開(kāi)采會(huì )對當地資源、水土、道路、環(huán)境都造成一定影響�！斑@也體現了央企與地方政府之間的一種博弈。如果處理不好，在全國各地都會(huì )成為問(wèn)題�！�
國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為，如果有足夠證據證明油氣企業(yè)的確對當地水土流失造成了影響，應該設置生態(tài)補償基金。但如何設置、由誰(shuí)來(lái)設置、由誰(shuí)來(lái)監管，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步探討。
另?yè)私�，中石油高層也和陜西省政府進(jìn)行了積極協(xié)商。在雙方的協(xié)調下，長(cháng)慶油田分公司與榆林市政府近期進(jìn)行座談，并形成了書(shū)面的會(huì )議紀要。這也被看作是雙方此次博弈的結果。
根據這份紀要，中石油做出了一些承諾，包括長(cháng)慶油田支持定邊縣投資建設油氣就地轉化項目，并盡快啟動(dòng)前期工作；逐年加大榆林所產(chǎn)原油的本地煉化率，從2015年起每年向榆林煉油廠(chǎng)供應原油200萬(wàn)噸；按照已有的協(xié)議和企業(yè)生產(chǎn)需求，向榆林已建成的LNG企業(yè)足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等。
榆林市政府方面也認可了這些承諾，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協(xié)議中“統籌解決”繳納水土流失補償費的問(wèn)題。
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專(zhuān)家：構筑合作共贏(yíng)的央地關(guān)系 |
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記者 程露 姜辰蓉 榆林報道 |
央企與地方之間會(huì )存在某種程度的博弈，這在我國具有一定普遍性。央企駐扎地方，有賴(lài)地方政府支持；但對地方而言，央企的經(jīng)濟貢獻有限，地方的經(jīng)濟發(fā)展和財政增長(cháng)壓力卻在加大。對此，專(zhuān)家指出，解決央地之爭的深層問(wèn)題，亟須通過(guò)頂層設計，完善現有的法規和機制，深入推進(jìn)資源稅改革，致力于構筑和諧、共贏(yíng)的央地新關(guān)系。
資源類(lèi)稅費改革亟須推進(jìn)
榆林市能源局一位工作人員說(shuō)，長(cháng)慶過(guò)去把榆林大部分資源都登記了，90年代初期，中石油和榆林達成協(xié)議，把一部分資源劃給了地方�！皯撜f(shuō)中石油在帶動(dòng)地方石油經(jīng)濟發(fā)展方面起到了很重要的作用�！彼f(shuō)。
但不少人認為，與央企從地方獲得的利益相比，其所做的貢獻及承擔的責任遠不如地方企業(yè)�！瓣兾鞯胤降氖推髽I(yè)交的是地稅，長(cháng)慶交的是國稅，對地方財政貢獻有限。這是引發(fā)矛盾的一個(gè)原因�！遍L(cháng)慶油田一位職工說(shuō)。
除此之外，榆林市一名政府工作人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，長(cháng)慶從榆林輸出天然氣，卻在注冊地北京市繳稅，這對資源輸出地來(lái)說(shuō)有失公允。
國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認為，可以學(xué)習西方某些國家的經(jīng)驗，通過(guò)稅收政策來(lái)調整產(chǎn)業(yè)布局。比如，很多國外大企業(yè)沒(méi)有在大城市注冊而是選擇小城市，是因為大城市成本高，而小城市又給出了稅收優(yōu)惠政策。
對此，陜西省社科院經(jīng)濟研究所助理研究員劉曉慧指出，我國的稅費機制調整還是有些滯后，比如資源稅多少年了都沒(méi)有變化，直到去年才進(jìn)行了一些改革�！百Y源稅名義上是中央和地方共享，但管理權集中在中央，地方政府只負責征收，沒(méi)有足夠的權限，不能通過(guò)調整資源稅的方式來(lái)調整地方經(jīng)濟�！�
她提出，一方面，要進(jìn)一步完善資源類(lèi)稅費的計征辦法，發(fā)揮稅收對當地經(jīng)濟的調控作用，尤其要對西部資源富集地區進(jìn)行資源稅改革；另一方面，國家出臺的資源稅改革是全國層面，但區域發(fā)展不同，生態(tài)環(huán)境不同，稅費制定需要適應當地發(fā)展狀況，因地制宜。
生態(tài)補償機制應設立專(zhuān)項基金
榆林市環(huán)保局一位工作人員告訴記者，雖然對于排污費全國有統一標準，但操作起來(lái)難度大，榆林的資源型企業(yè)很多，一個(gè)企業(yè)有成千上萬(wàn)口油井�！拔覀內藛T少，地方面積又大，跑一次出去半個(gè)月都回不來(lái)，檢查起來(lái)很困難�！�
十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要加快生態(tài)文明制度建設，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。對此，陜西省社科院研究員張燕指出，我國對“水土流失補償費”目前并無(wú)明確的全國統一標準，操作起來(lái)會(huì )更加困難。因此要盡快出臺相關(guān)細則�！爸劣谌绾卧u價(jià)和補償，這是一個(gè)長(cháng)期工作，應該制定科學(xué)的評估方法，對企業(yè)獲得資源的利潤、造成的污染等進(jìn)行系統評估�！�
針對補償機制的制定，劉曉慧認為，首先得制定法律和制度，做到有法可依，而且要出臺具體的措施和標準，因為各個(gè)地區情況不一樣，不可能制定統一標準�！翱梢宰屇茉促Y源企業(yè)出資成立專(zhuān)項基金，用于治理當地被破壞的生態(tài)�！�
“而且要專(zhuān)款專(zhuān)用�！敝艽蟮卣f(shuō)：“水土流失補償費不能拿來(lái)蓋政府房子、買(mǎi)車(chē)，或支持別的與此無(wú)關(guān)的項目�；鸬腻X(qián)不能直接給地方政府，而應進(jìn)入退耕還林、水土保持渠道，然后進(jìn)行評估，長(cháng)期追蹤�！�
央地關(guān)系應尋求合作共贏(yíng)
長(cháng)慶油田一位職工告訴《經(jīng)濟參考報》記者，事情發(fā)生后，職工情緒比較大，認為地方政府對國家某些法律條文條款斷章取義，用在他們身上。
“其實(shí)政府也有自己的難處。一些央企長(cháng)期以來(lái)享有優(yōu)越感，對地方政府和民眾不夠尊重，導致氣氛很緊張�！庇芰质心茉淳忠晃还ぷ魅藛T說(shuō)：“一個(gè)企業(yè)在地方開(kāi)采資源，征地、管道、運輸、后勤服務(wù)都需要當地支持。企業(yè)應該跟地方政府和當地居民搞好關(guān)系，多溝通，換位思考�！�
針對此次長(cháng)慶油田拒繳8.5億元水土流失補償費的事件，北京德恒(西安)律師事務(wù)所律師何玉輝指出，如果央企對地方政府法律法規有疑義，可以建議有關(guān)部門(mén)進(jìn)行修改，但不能抵觸法律法規的施行，相反，央企更應該帶頭遵守地方的法律法規。
劉曉慧指出，央地關(guān)系近幾年更加復雜多變。一方面地方歡迎央企落戶(hù)，畢竟它們實(shí)力強，能促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈，對調整當地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、帶動(dòng)就業(yè)和服務(wù)業(yè)，都有好處。
但另一方面，地方政府對央企沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權，沒(méi)辦法管理�！拔矣X(jué)得，從整個(gè)國家層面來(lái)說(shuō)，央企有社會(huì )責任和義務(wù)。落戶(hù)地方以后，社會(huì )責任和價(jià)值或多或少應該在當地體現得更多一點(diǎn)，這樣才更受歡迎�！�
對于央企與地方政府今后的關(guān)系，張燕希望，央企在地方能真正起到統籌全局的作用，在地方經(jīng)濟陷入苦難時(shí)，可以起到推動(dòng)和收納的作用，并且可以惠及地方民眾；地方政府也應一視同仁，對央企給予應有的支持政策。
“央企和地方政府之間應是合作共建的關(guān)系，而非對立。它們最終需要實(shí)現共贏(yíng)，而非此消彼長(cháng)、此長(cháng)彼消�！眲曰壅f(shuō)。
