中國的城市化是典型的政府型城市化，政府角色如何定位，直接關(guān)系到城市增長(cháng)的效果。觀(guān)察和研究其它已基本完成城市化進(jìn)程的發(fā)達國家政府在城市化過(guò)程中如何定位、扮演何種角色對中國的城鎮化發(fā)展大有裨益。作為當今最發(fā)達的國家，美國的一些做法值得學(xué)習借鑒。
政府由被動(dòng)參與到主動(dòng)制定政策
美國從未提出過(guò)城市化率、沒(méi)有明確的城市化戰略的概念，是不是說(shuō)明美國沒(méi)有城市化政策？美國在城市增長(cháng)中，政府是不是一直都是無(wú)所作為？情況并不完全是這樣。
美國城市化早期階段16世紀前北美已有許多小的城市聚落，17世紀的英國殖民統治奠定了美國城市體系的基礎。19世紀開(kāi)始的40年是美國商業(yè)城市化時(shí)期，到1840年代之后，美國迎來(lái)了工業(yè)城市化時(shí)期。1920年是美國城市化重要的時(shí)間節點(diǎn)，這一年美國的城市化率達到50%。在這期間，美國的城市數量增加、規模擴大，主要是自發(fā)的力量所致，美國政府一直奉自由競爭、不干預的思想為圭臬，認為私人企業(yè)的市場(chǎng)競爭將一直引導美國經(jīng)濟走向繁榮。政府更多扮演被動(dòng)角色。
而1920年代的大蕭條是美國城市化轉型發(fā)展的關(guān)鍵階段。美國的城市增長(cháng)政策實(shí)際上開(kāi)始放棄自由放任，轉向以市場(chǎng)機制為主、政府積極參與的新階段。
從1929年10月起，美國進(jìn)入大蕭條時(shí)期。1929年美國失業(yè)率約為3%，1933年上升至25%。大蕭條對重工業(yè)城市造成重創(chuàng )，如匹茲堡、底特律的失業(yè)率達到50%以上。大蕭條還造成美國鄉村至城市的移民、海外向美國本土的移民停滯不增，美國城市化過(guò)程放緩，城市增長(cháng)嚴重減速。大蕭條促使美國人開(kāi)始反思新的城市增長(cháng)政策。
1932年，富蘭克林·羅斯福就任美國總統，開(kāi)始了著(zhù)名的“羅斯福新政”，其核心思想就是沿用凱恩斯對經(jīng)濟的干預。大蕭條之后，美國又經(jīng)歷了“二戰”中迅速恢復以及治理“郊區化”問(wèn)題等不同發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展起起伏伏，但總體而言，大蕭條之后，美國政府主動(dòng)參與城市增長(cháng)的程度比以前有明顯提高，政府轉變角色地位，通過(guò)制定與實(shí)施城市增長(cháng)政策成為美國城市化發(fā)展的重要推動(dòng)力量。
從1920年之后的50年，美國的城市化率達到75%，成為高度城市化的國家。與此同時(shí)，美國的城市化地區面積不斷擴展，紐約等城市成為當今世界上首屈一指的世界城市，當初還是星星點(diǎn)點(diǎn)的一批大中小城市，連綴成世界上具有強大競爭力的城市群、城市帶、大都會(huì )區。
城市增長(cháng)以市場(chǎng)機制為基礎
美國政府推動(dòng)城市增長(cháng)是以市場(chǎng)機制為基礎，高度重視法律法規的權威性、約束性作用，并注重調動(dòng)公眾參與的力量。只有在特殊情況下才短暫使用行政手段。
以市場(chǎng)機制為基礎�？v觀(guān)美國城市化的歷史，美國聯(lián)邦政府和地方城市政府都沒(méi)有在任何階段提出過(guò)城市化率、再城市化的目標。政府的政策主要集中在為城市化創(chuàng )造條件，比如向城市轉移人口提供住房，提供就業(yè)補助。其政策的著(zhù)眼點(diǎn)在于掃除一切不合理的障礙，而把是否向城市遷徙、遷徙到哪個(gè)城市等留給公民自我選擇。美國城市基礎設施和公共服務(wù)的改革模式，也是基于市場(chǎng)機制而進(jìn)行設計。由于市場(chǎng)機制發(fā)揮作用需要一段時(shí)間，所以美國很多城市增長(cháng)政策的出臺往往會(huì )略有滯后。典型的例如針對城市的粗放增長(cháng)，這種現象20世紀20年代開(kāi)始萌芽，40-50年代再度興起，60-70年代后達到高峰，但直到90年代才列入政策研究議程。城市化政策時(shí)間滯后的一個(gè)原因，是美國強調市場(chǎng)機制選擇是第一位的，條件不成熟時(shí)不能以行政手段強行、提前對經(jīng)濟、社會(huì )進(jìn)程以及公民的自由選擇予以干預。
通過(guò)法律手段促進(jìn)城市增長(cháng)美國是一個(gè)法治國家。城市化的任何政策不能與現行的法律相矛盾。如果有新的政策，也要考慮變成法律法規，這樣才具有嚴肅性。美國研究機構、規劃師往往也是從法律角度給出城市化政策的建議。早期關(guān)于移民數量是否控制、控制多少實(shí)際上是通過(guò)移民法加以解決的。城市化過(guò)程中大量進(jìn)城人口的住房，是通過(guò)“臨時(shí)住房法案”(1934)、“公共住宅法”(1937)、“民權法案”(1968)等加以解決。有法可依、有法必依使得城市化落到實(shí)處。比如，按照1968年“民法法案”(Civil Right Bill)，有色人種和窮人在租房、買(mǎi)房、申請房貸時(shí)如遇到歧視，可向法院、住房和城市發(fā)展部(HUD)提起訴訟。1988年的修改案進(jìn)一步改進(jìn)了實(shí)施辦法，給予HUD更大的司法管理權，并以法律形式要求一切貸款機構向全社會(huì )發(fā)放貸款名單。又比如針對粗放增長(cháng)，美國規劃師協(xié)會(huì )在政府資助下花了8年時(shí)間，完成了長(cháng)達2000頁(yè)的“規劃立法綱要”，核心思想是要通過(guò)區劃法規的調整對新開(kāi)發(fā)區進(jìn)行管理。
特殊時(shí)期會(huì )強化運用行政手段，典型的是羅斯福新政。羅斯福新政被認為是“即興”的政策。根據新政的提議，美國成立了市政工程管理部、公共工程管理部、工程進(jìn)展管理部、聯(lián)邦緊急救助管理部、PWA緊急住房分部、再安居管理局。這些新機構的成立來(lái)源于當時(shí)羅斯福新政的提議。其中一些機構成立后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間運轉后，依法轉變?yōu)槌ＴO政府部門(mén)。例如，PWA緊急住房分部、當時(shí)所做的工作是開(kāi)展貧民窟治理以及建設公共住房，希望借此緩減大城市貧民窟附近地區的急劇惡化。根據1937年的美國住房法案，該部成了后來(lái)的美國住房局。但多數機構只是臨時(shí)性行政機構，基本目標完成后就予以注銷(xiāo)或合并到別的機構。
發(fā)動(dòng)公眾力量參與推進(jìn)城市增長(cháng)。公眾參與代表一種文化，一種機制，一種城市增長(cháng)的推動(dòng)模式。在推進(jìn)城市增長(cháng)過(guò)程中，不管是主動(dòng)還是被動(dòng)，美國政府都會(huì )深入考慮到如何運用公眾參與推動(dòng)城市增長(cháng)。首先，圍繞城市化與城市發(fā)展問(wèn)題的各種非政府組織眾多，政府通過(guò)資助這些非政府組織的科學(xué)研究，以汲取他們的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。針對美國粗放增長(cháng)問(wèn)題，美國政府資助美國規劃師協(xié)會(huì )進(jìn)行了8年研究，提出長(cháng)達2000頁(yè)的建議方案。其次，地方城市政府在推進(jìn)城市增長(cháng)過(guò)程中，與多種社會(huì )角色形成廣泛的聯(lián)盟，形成公眾參與的統一力量。在所謂“增長(cháng)機器網(wǎng)絡(luò )”中，包括的角色有投資者(投機商、開(kāi)發(fā)商)、有組織的勞動(dòng)力公司、聯(lián)邦官僚機構、地方大學(xué)、公用事業(yè)和交通公司、新聞機構、市區商業(yè)機構(商會(huì )、銀行、主要零售商)、藝術(shù)機構(博物館、戲劇院、展覽會(huì ))等等。
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巴西：過(guò)度城市化帶來(lái)多方面問(wèn)題 |
拉美國家的城市化被概括為“過(guò)度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就業(yè)的支撐。這其中，巴西最為典型。
50年代以來(lái)，巴西的工業(yè)化進(jìn)展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西經(jīng)濟增長(cháng)速度年均超出10%，創(chuàng )造了著(zhù)名的“巴西奇跡”。在工業(yè)化的帶動(dòng)下，巴西的城市化獲得了巨大的初始能量與運動(dòng)能量，巴西的人口開(kāi)始大規模地向城市集中。根據1970年巴西的人口普查結果，巴西城市人口第一次超過(guò)農村，達到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就達到了70%。也就是不到20年時(shí)間，巴西就走完了從城市化中期到后期的所有過(guò)程。這個(gè)過(guò)程幾乎只相當于發(fā)達國家的一半時(shí)間。但巴西在城市化率快速增長(cháng)期間，沒(méi)有充分考慮到城鄉結構因素、城市基礎條件、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、城市體系結構等方面影響，導致城市化率速度增加很快、城市化水平短時(shí)間內提升，但城市化的質(zhì)量卻沒(méi)能同步增長(cháng)。也就是巴西沒(méi)有制定相應的城市化政策來(lái)“對沖”可能出現的各類(lèi)城市化問(wèn)題。
巴西過(guò)度城市化的體現
巴西的過(guò)度城市化具體反映在以下幾個(gè)方面。
——城市化水平超出經(jīng)濟發(fā)展水平。依據聯(lián)合國《世界城市化展望》的報告，巴西在拉美國家中的城市化增長(cháng)速度也是最快的。特別要注意到的是，60年代末以來(lái)，巴西的城市化率在躍過(guò)50%之后，反而越來(lái)越快。實(shí)際上巴西從1970年到1980年左右，城市化的增長(cháng)率約為1.2個(gè)百分點(diǎn)，個(gè)別年份超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)驗數據表明，發(fā)達國家的城市化率從50%-75%過(guò)程，基本上也是其現代化的過(guò)程，人均國民生產(chǎn)總值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世紀90年代之前走完城市化這一過(guò)程，人均國內生產(chǎn)總值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世紀80年代起的5年，人均GDP不升反降，成為典型的落入“中等收入陷阱”的國家。
——城市化過(guò)程中農業(yè)問(wèn)題突出。2009年巴西農村人口約3300萬(wàn)，占全國人口17%左右。巴西城市化過(guò)程中，城市人口不斷增多，農村人口不斷下降。但農村人口下降并沒(méi)有導致巴西農業(yè)生產(chǎn)率的相應增長(cháng)，這根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地為私人有所，土地可以買(mǎi)賣(mài)。在農村，0.9%的農場(chǎng)主擁有44.6%的土地，而40%的農民只擁有約1%的土地。農場(chǎng)主囤積土地并非為了耕種，而是出于囤積投機需要。在城市化過(guò)程中，農場(chǎng)主獲得了更多的土地，耕種產(chǎn)量不斷降低；小農場(chǎng)主的產(chǎn)值雖高但規模小，紛紛放棄耕種。種種不利的情況導致在快速城市化情況下，巴西的農業(yè)并未得到同等發(fā)展，一批失地、失業(yè)、無(wú)住房、貧困農民成為農村不穩定因素。
——大城市膨脹，小城鎮發(fā)展緩慢。巴西城市體系的結構特點(diǎn)是，圣保羅與里約熱內盧人口規模呈爆炸式增長(cháng)。1900年，圣保羅與里約都不過(guò)幾十萬(wàn)人口。1950年，巴西第一大城市圣保羅的人口約為250萬(wàn)人，1980年就達到1350萬(wàn)人。同期，巴西第二大城市里約熱內盧的人口由290萬(wàn)人增加到1070萬(wàn)人全國一半以上人口居住在10萬(wàn)人以上的城市中，其中9個(gè)大城市占全國人口的29%。相比較而言，巴西的小城鎮發(fā)展則顯緩慢。1970年代巴西城市化率從50%開(kāi)始向上攀升，進(jìn)入城市化中后期階段，人口100萬(wàn)以上特大城市的數量從4個(gè)增加到7個(gè)，50萬(wàn)到100萬(wàn)的大城市數量從5個(gè)增加到7個(gè)。而人口2萬(wàn)人以下的小城鎮數量從3649個(gè)降低為3495個(gè)。
——各類(lèi)城市在地理上分布不合理。全國51%以上的人口居住在10萬(wàn)人以上的城市，其中，9個(gè)人口規模最大的城市都在東部沿海地區。1980年，人口超過(guò)2萬(wàn)人的城市中，東南部占59%；北部占4%；東北部占19%；南部占13%；中西部?jì)H占5%。
——貧富人口出現高度分化的現象。根據聯(lián)合國人居署2009年公布的一份報告，拉美是世界上貧富差異最大的地區，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手里，而最窮的10%只有0.8%的財富。
——生態(tài)環(huán)境污染。根據世界衛生組織公布的91個(gè)國家逾1100個(gè)城市的空氣污染品質(zhì)研究報告顯示，巴西城市平均水平比可接受的污染標準高出2倍，空氣品質(zhì)惡劣全球排名第44。其中，里約熱內盧是巴西空氣污染最嚴重地區。而造成污染的主要原因是工業(yè)、汽車(chē)和城市垃圾。巴西最大城市圣保羅每天制造垃圾約為2萬(wàn)噸，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，僅有3%得到焚燒處理。生態(tài)環(huán)境的污染已經(jīng)直接影響空氣、水的使用。受汽車(chē)排放和工業(yè)排放的影響所致，巴西最大工業(yè)兼旅游城市圣保羅位列全球最污染城市前列。
巴西應對過(guò)度城市化的主要做法
為了解決過(guò)度城市化問(wèn)題，巴西政府采取多項政策。
一是實(shí)施有利于農村發(fā)展的政策。國家設立協(xié)調發(fā)展委員會(huì )，建立基金會(huì )，支持農村發(fā)展。為了穩定農業(yè)和農民，巴西在農村進(jìn)行土地制度改革。巴西政府對農村占用土地較多的大莊園主荒蕪的土地進(jìn)行征收。對土地和土地上的附著(zhù)物分別用國庫券與現金兩種形式征收，價(jià)格參考市場(chǎng)價(jià)。對于無(wú)地、無(wú)其他收入的農民，巴西政府通過(guò)發(fā)放貸款的方式予以支持，一般設定20年的長(cháng)期優(yōu)惠貸款期限，并對前幾年的利息予以免除。
二是實(shí)施擴展的都市區政策。所謂擴展的都市區，就是采取辦法，讓都市區的核心區與周邊中小城市、小城鎮協(xié)同發(fā)展。如圣保羅老市區50-80公里半徑范圍內建設了8個(gè)衛星城，這些衛星城環(huán)境優(yōu)美，交通相對便利，從事旅游、水產(chǎn)等細分產(chǎn)業(yè)，具有一定吸引力。
三是實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展政策。巴西區域發(fā)展極不平衡，東南部人滿(mǎn)為患，中西部荒無(wú)人煙。傳統上，巴西東南部、東北部是人口高度集中的大都市區，而中西部等地方地廣人稀。為了推進(jìn)區域協(xié)調戰略，巴西政府于1956年決定在中西部戈亞斯州海拔1100米的高原上建設新都，定名巴西利亞。實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展的政策后，各地區的增長(cháng)率有所變化，例如原先人口過(guò)度集中的東南部的年均增長(cháng)率呈下降趨勢。而原先中西部基本上無(wú)人居住，到了1980年，全國人口的5%居住在中西部地區。
四是實(shí)施促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的政策。20世紀80年代以來(lái)，巴西采取措施，支持勞動(dòng)密集型企業(yè)發(fā)展，尤其是在一些中小城市支持紡織、服裝、皮革等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大教育培訓力度，提升農村轉移人口的勞動(dòng)技能。對非正規就業(yè)加大管理力度，既保障就業(yè)者權益，又引導非正規就業(yè)向規模較大的正規就業(yè)形式轉變。
巴西在20世紀80年代以來(lái)，采取了種種政策措施，試圖校正過(guò)度城市化帶來(lái)的問(wèn)題，收到了一定的成效。但也要看到，過(guò)度城市化中的許多問(wèn)題積重難返，遠非短時(shí)間內能完全解決。
