實(shí)現取消和下放行政審批事項數量和質(zhì)量的統一
——寫(xiě)在國務(wù)院公布新一批取消和下放行政審批事項之際
宋世明 國家行政學(xué)院教授、博士生導師
近日，國務(wù)院公布了新一屆政府成立以來(lái)第三次取消和下放行政審批事項82項，至此，2013年國務(wù)院共計取消和下放行政審批事項221項。新一屆政府成立之初，國務(wù)院各部門(mén)的行政審批事項1700余項。李克強總理莊重向社會(huì )承諾本屆政府至少要取消和下放其中的1/3，即567項。截至目前，本屆政府開(kāi)局之年就已經(jīng)完成改革任務(wù)的39%，1年就完成了接近2/5的改革任務(wù)。這充分顯示了國務(wù)院穩步推進(jìn)行政審批制度改革的堅強決心和巨大勇氣，在繼續簡(jiǎn)政放權、釋放市場(chǎng)和社會(huì )活力的征程中又邁出了堅實(shí)的一步。
一、 取消和下放行政審批事項的重大意義
第一，取消和下放行政審批事項是推動(dòng)政府職能轉變的突破口與關(guān)鍵抓手。如果說(shuō)職能轉變是深化行政體制改革的核心，那么，深化行政審批制度改革則是推進(jìn)政府職能轉變的突破口，而取消和下放行政審批事項是當前行政審批制度改革的重點(diǎn)。做什么永遠比如何做重要。在優(yōu)化與創(chuàng )新行政審批方式之前，首先要正本清源，明確哪些行政審批事項已經(jīng)失去了存在的價(jià)值，哪些行政審批事項不該由本級政府承擔，對前者堅決予以取消，對后者則堅決予以下放。政府主要通過(guò)各種行政審批等典型手段對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)進(jìn)行干預。取消行政審批
實(shí)質(zhì)上是約束政府對經(jīng)濟的不當干預，把不該管的事情堅決放出去，集中精力把該管的事情管住管好。
第二、取消行政審批事項，是厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì )邊界的中樞環(huán)節。
相對下放，取消是關(guān)鍵。只有將喪失存在價(jià)值的行政審批事項取消，才能正確厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì )的邊界，正確厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì )的關(guān)系，正確發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì )各自的功能優(yōu)勢，充分運用政府、市場(chǎng)、社會(huì )形成的“三角形”穩定結構，滿(mǎn)足社會(huì )公共需求。凡是市場(chǎng)機制能夠有效調節的經(jīng)濟活動(dòng)，一律取消審批，堅決斬斷不該伸向市場(chǎng)的“手”，切實(shí)保證企業(yè)和個(gè)人投資自主權，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，加快完善現代市場(chǎng)體系，激發(fā)市場(chǎng)與企業(yè)活力。
社會(huì )人構成的社會(huì )組織，屬于社會(huì )建設的基礎性設施，是政府治理社會(huì )的合作伙伴，是社會(huì )公共事務(wù)管理的參與者；是政府購買(mǎi)公共服務(wù)的潛在買(mǎi)家，是政府與市場(chǎng)雙失靈后公共產(chǎn)品的供給者；是具有共同利益的社會(huì )群體的精神家園，是公民自律管理的訓練營(yíng)。因此，凡是社會(huì )組織與公民能自律調節的，堅決取消行政審批事項；適合由社會(huì )組織提供公共服務(wù)和解決的事項，交由社會(huì )組織承擔。尊重社會(huì )組織的社會(huì )屬性與自主屬性，限期實(shí)現行業(yè)協(xié)會(huì )與行政機關(guān)真正脫鉤，在充分發(fā)揮社會(huì )組織作用過(guò)程中積極培育發(fā)展社會(huì )組織，在積極培育發(fā)展社會(huì )組織過(guò)程中依法監管與引導社會(huì )組織，最大限度增加社會(huì )和諧因素，增強社會(huì )發(fā)展活力。
也只有將該取消的行政審批事項取消，國務(wù)院部門(mén)才能從疲于奔命中解放出來(lái)，才能騰出精力抓大事，謀大局，加強發(fā)展戰略、規劃、政策、標準等制定與實(shí)施，加強市場(chǎng)監管，加強各類(lèi)改革服務(wù)提供。也只有在取消行政審批事項的基礎上，國務(wù)院部門(mén)才有可能優(yōu)化職能結構，建立科學(xué)的部門(mén)職責體系。
第三、取消行政審批事項，是反腐敗和廉政建設的重要路徑。審批事項是職責、職權、利益的載體。審批項目是腐敗和不正之風(fēng)的高發(fā)、頻發(fā)領(lǐng)域。取消行政審批事項有“釜底抽薪”功能，將有效減少審批領(lǐng)域腐敗和尋租的機會(huì )與土壤。
第四，下放部分行政審批事項，是調整中央與地方關(guān)系的重要工具。明確事權與補充財力是調整當前中央與地方關(guān)系的基本做法。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經(jīng)濟社會(huì )事項，一律下放地方與基層管理。下放部分行政審批事項，實(shí)際上充實(shí)了地方政府事權，有利于強化權責一致，提高審批效能。
二、 保證取消和下放行政審批事項的“含金量”
相對于取消與下放數量，行政相對人、社會(huì )各界更關(guān)心取消和下放行政審批事項的“質(zhì)量”，即人們常說(shuō)的“含金量”。前三輪取消和下放，基本上保證了數量與質(zhì)量的統一。
如下列取消的行政審批項目“含金量”較高：企業(yè)投資擴建民用機場(chǎng)項目核準
、企業(yè)投資城市軌道交通車(chē)輛、煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)審批等。
下列下放的行政審批事項“含金量”較高：企業(yè)投資在非主要河流上建設的水電站項目核準、食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)審批、城鎮土地稅困難減免審批、會(huì )計事務(wù)所設立審批、執業(yè)獸醫資格認定等。
當前，社會(huì )各界普遍要求更多地取消與下放“含金量高”的行政審批事項。評價(jià)一個(gè)項目是不是“含金量高”，最終應由利益相關(guān)者說(shuō)了算。但從學(xué)術(shù)上推理，凡是符合下列標準的都屬于“含金量高”的行政審批取消、下放項目：
一是，停止政府的微觀(guān)經(jīng)濟干預，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，釋放了企業(yè)活力與創(chuàng )造力。
二是，創(chuàng )造了社會(huì )組織發(fā)揮積極作用的空間，激發(fā)了社會(huì )組織活力。
三是，政府部門(mén)從微觀(guān)事務(wù)中解放出來(lái)，從事前審批真正轉為事中事后監管，健全了部門(mén)職責體系，提高了政府治理能力。
四是，各級政府行政審批權配置更加科學(xué)。
經(jīng)過(guò)前三批行政審批項目的取消與下放，隨著(zhù)簡(jiǎn)政放權與行政審批制度改革進(jìn)程的深入，必須要啃的“硬骨頭”勢必增多，遇到的阻力勢必進(jìn)一步加大，各方分歧勢必會(huì )進(jìn)一步加深。因此，應凝聚改革合力，弱化改革阻力，既要保證取消和下放的行政審批事項的數量，又要提高取消和下放的行政審批事項的質(zhì)量，真正為企業(yè)松綁，釋放經(jīng)濟社會(huì )活力。
三、 下一步推進(jìn)改革建議
第一、摸清現有行政審批事項底數，增加推進(jìn)審批制度改革透明度。中編辦基本摸清了現有行政審批事項底數。為有效防止部門(mén)邊減邊增、明放暗不放、明減暗增、抓住“含金量”高的、取消“含金量”低的，應該徹底摸清現有行政審批事項底數，保證行政審批事項的真實(shí)性、準確性、完整性、規范性。做到將核實(shí)后的本屆政府以來(lái)行政審批事項及已經(jīng)取消和下放的審批事項，一并在部門(mén)網(wǎng)站和中央編辦網(wǎng)站公開(kāi)，接受社會(huì )監督。
第二，要充分運用推動(dòng)行政審批制度改革的三種基本力量。
首先，要確保政治與法治的推動(dòng)力量。黨中央國務(wù)院領(lǐng)導對行政審批制度改革的直接推動(dòng)，是保證行政審批制度改革不斷深化的首要前提。全國人大及時(shí)修改相關(guān)法律，是確�？茖W(xué)審批與依法審批相統一的法治保障。
其次，要善于利用互動(dòng)的力量，一是部門(mén)與企業(yè)之間的互動(dòng)，充分釋放企業(yè)對取消行政審批事項的內在驅動(dòng)力；二是部門(mén)與社會(huì )組織與公民之間的互動(dòng)，創(chuàng )造條件，保障人民群眾“說(shuō)得上話(huà)、插得上手”。三是部門(mén)與部門(mén)之間的互動(dòng)，通過(guò)發(fā)送審批項目取消和下放進(jìn)度表，在部門(mén)之間形成競爭比較、相互促進(jìn)的機制；四是部門(mén)與學(xué)術(shù)界的互動(dòng)，以學(xué)術(shù)的理性弱化部門(mén)利益的剛性。五是國務(wù)院部門(mén)與地方政府及其相關(guān)部門(mén)之間的互動(dòng)，保持權力與責任的平衡。
最后，要善于開(kāi)發(fā)來(lái)自公務(wù)員內部的自動(dòng)力量。盡管個(gè)別人因利益受損會(huì )抵制甚至反對改革，但識大體、顧大局的廣大公務(wù)員是推動(dòng)行政審批制度改革內生力量，他們對行政審批制度的弊端有真切的直感，他們是取消和下放行政審批后加強監管的主力軍，他們是一種推動(dòng)改革不斷深化的自動(dòng)自發(fā)的力量。應創(chuàng )設開(kāi)發(fā)來(lái)自公務(wù)員內部改革力量的平臺。