■2013財經(jīng)熱詞之四：新土改

　　2014年“新土改”系列政策有望“破冰”

　　在政策鼓勵下，與農民切身利益相關(guān)的“新土改”在全國多個(gè)地區正在如火如荼地展開(kāi)，農民從中得到實(shí)在的好處。而未來(lái)，農村經(jīng)營(yíng)性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉一體化過(guò)程中更加合理、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場(chǎng)化配置。

	趙乃育/繪

　　2013年，農村土地制度改革受到了前所未有的關(guān)注，中央層面和地方政府的聲音空前密集。十八屆三中全會(huì )、中央經(jīng)濟工作會(huì )議分別作出了重要部署。按照“試點(diǎn)先行”原則，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發(fā)政策條文，解除農村經(jīng)營(yíng)性集體建設用地流轉限制，推進(jìn)農地入市工作。
　　明年，“新土改”系列政策有望“破冰”，除了繼續推進(jìn)全國土地確權工作外，相關(guān)部門(mén)或將密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修訂后的《土地管理法》和《農村集體土地征收補償條例》等。

　　突破：多地逐步放開(kāi)農地流轉限制

　　經(jīng)過(guò)確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關(guān)心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。

　　2013年，土地制度改革取得了重要突破。多個(gè)中央級別的會(huì )議對未來(lái)土地制度改革做出了明確的規劃，要求“試點(diǎn)先行”。地方政府方面，逐漸放開(kāi)了對農村集體土地流轉的限制，不少農民已經(jīng)開(kāi)始從土地流轉中獲益。
　　作為國土部確定的8個(gè)地級市試點(diǎn)之一，浙江省嘉興市的“新土改”試驗被業(yè)界稱(chēng)為“嘉興模式”。
　　在嘉興市海鹽縣百步鎮得勝村，農民鐘雪根告訴《經(jīng)濟參考報》記者，自從土地確權流轉出去后，他們家5口人，每年可以領(lǐng)到一萬(wàn)塊錢(qián)的土地分紅。
　　鐘雪根以前主要的收入來(lái)源是依靠耕種土地，由于一年四季都需要耕種，沒(méi)有更多時(shí)間外出務(wù)工，而來(lái)自土地的直接收入并不理想。施行土地流轉后，愿意種地的人可以承包更多別人的土地，不愿種地的人則有更自由的時(shí)間外出打工賺錢(qián)。
　　鐘雪根說(shuō)，在得勝村，很多青壯年到村莊附近的服裝廠(chǎng)等地方工作，一個(gè)月能收入3000元到4000元，而60歲以上的老年人，也可以通過(guò)勞務(wù)合作社去工廠(chǎng)做一些簡(jiǎn)單的活。
　　更重要的是，經(jīng)過(guò)確權后，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關(guān)心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”后的穩定增值收益。
　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，海鹽縣有一個(gè)縣、鎮、村三級土地流轉服務(wù)中心，現在農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉都可以通過(guò)該平臺辦理。記者前往該服務(wù)中心看到，墻上的大屏幕滾動(dòng)著(zhù)全縣各地匯集起來(lái)的土地流轉信息。據浙江省農業(yè)農村工作辦公室副主任邵峰介紹，現在土地流轉供不應求，“只要流出來(lái)就有人要”。
　　鐘雪根無(wú)疑是農村集體土地流轉后受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情。
　　根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類(lèi)：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農村集體土地。在農村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設用途的土地。
　　現行土地管理法規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設�！边@意味著(zhù)，在原先的制度框架內，農村集體用地無(wú)法通過(guò)招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配，同時(shí)也限制住了農民獲得更多的財產(chǎn)性收入。
　　目前，這種“二元結構”的制度束縛正在改變。十八屆三中全會(huì )明確提出，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。
　　業(yè)內分析認為，打破城鄉二元制的土地結構限制，尤其是農村經(jīng)營(yíng)性集體建設用地可以有條件流轉以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉一體化過(guò)程中更加合理、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場(chǎng)化配置，使得農村集體用地在市場(chǎng)化流轉方面更為順暢。

　　突圍：各摸各的石頭各過(guò)各的河

　　海鹽縣的改革只是現在全國各地開(kāi)展土改試點(diǎn)工作的一個(gè)縮影。實(shí)際上，今年深圳、安徽、重慶、浙江等省市政府都相繼出臺官方指導性文件，土地流轉試點(diǎn)多方突圍，可謂“各摸各的石頭各過(guò)各的河”。

　　土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀80年代推出“土地有償使用”模式，并迅速成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟的重要政策工具。如今，新增土地空間幾乎為零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點(diǎn)城市顯得超前。
　　與上世紀80年代的“土地有償使用”類(lèi)似，深圳是將農地直接入市的首個(gè)嘗試者。2013年1月，深圳市政府發(fā)布“1+6”文件，鼓勵農村符合規劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。
　　在此基礎上，2013年12月20日，深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的A217-0315地塊將作為國內首塊農村集體工業(yè)土地進(jìn)行正式拍賣(mài)。從其出讓條件來(lái)看，該宗地的收益分配方式為：所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位。
　　CRIC研究中心分析師房玲告訴《經(jīng)濟參考報》記者，深圳此宗土地采用的利益分配方式雖然短期收益較少，但是從長(cháng)遠來(lái)看，收益更加穩定持久。房玲認為，這是一次大膽的嘗試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用，鼓勵各個(gè)社區將尚未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設的、符合規劃的合法工業(yè)用地拿出來(lái)，使得政府在執行層面面臨的阻力減少。
　　與土地資源相對稀缺的深圳不同，傳統的農業(yè)大省安徽于今年10月啟動(dòng)了全國范圍內首單農地經(jīng)營(yíng)權流轉信托計劃。安徽的土地信托試點(diǎn)，是在不改變農村土地農業(yè)用途及權屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權在一定期限內委托給受托人進(jìn)行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個(gè)信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農民。
　　在啟動(dòng)國內首個(gè)土地信托計劃之后，安徽省今年11月發(fā)布《關(guān)于深化農村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，提出2015年底前實(shí)現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發(fā)證全覆蓋，并允許集體建設用地通過(guò)出讓、租賃等方式依法進(jìn)行流轉。
　　廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過(guò)把農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優(yōu)先保障農村自身發(fā)展后，節余部分以市場(chǎng)化方式公開(kāi)交易即形成地票，并成為在全市規劃建設范圍內使用的指標。
　　據重慶市國土部門(mén)相關(guān)負責人介紹，重慶市在改革中推進(jìn)了多項重點(diǎn)工作，包括開(kāi)展農村建設用地復墾，成立農村土地整治中心，提供有保障的地票來(lái)源；強化制度建設，對復墾、驗收、交易、使用各環(huán)節進(jìn)行規范，形成了相對完善的制度體系等。
　　此外，浙江溫州也在今年8月出臺《農村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、依法可以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權等12類(lèi)農村產(chǎn)權，都已可以通過(guò)溫州市農村產(chǎn)權服務(wù)中心進(jìn)行交易。

　　風(fēng)險：“資本入村農民出局”初現

　　“新土改”中勇于進(jìn)行試點(diǎn)的城市大多是根據各自城市實(shí)際情況摸著(zhù)石頭過(guò)河，在探索中出現的一些問(wèn)題尤其是個(gè)別地區“資本入村”帶來(lái)的農民失地“出局”風(fēng)險也引發(fā)社會(huì )關(guān)注。

　　被譽(yù)為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村近年來(lái)大力推進(jìn)土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。
　　但是，小崗村在“土地流轉”的過(guò)程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來(lái)新氣象的同時(shí)也出現了不少新問(wèn)題，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過(guò)多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發(fā)當地群眾的不滿(mǎn)和質(zhì)疑。
　　《經(jīng)濟參考報》記者在此前的調查中還發(fā)現，當地還出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象。比如，流轉中出現“以租代征”苗頭，農民存在失地風(fēng)險；“打包租地、搭車(chē)征地”，需求不足導致的流轉率“虛高”；甚至出現農民在違背自己意愿的情況下被迫離開(kāi)自己土地。
　　當地的農委干部和農民也已經(jīng)意識到，土地流轉用途缺乏更細化的管理規定，“資本入地”也缺乏相應的退出機制。究其根源是目前土地流轉進(jìn)入門(mén)檻不嚴，從而對進(jìn)入的工商資本缺乏有效監管和制約。
　　有分析指出，鳳陽(yáng)縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問(wèn)題和面臨的風(fēng)險具有普遍性的意義。在土地流轉過(guò)程中，因監管不嚴而存在的其他方面的隱患還有：將非經(jīng)營(yíng)性建設用地強行轉化為經(jīng)營(yíng)性建設用地，強制農民進(jìn)行土地流轉，甚至占用農民耕地等亂象在各地時(shí)有發(fā)生。用地失控現象屢見(jiàn)不鮮，侵害了農民自身的權益。
　　一位知情人士告訴記者，有些試點(diǎn)地區，農村土地經(jīng)營(yíng)權過(guò)度集中在村委會(huì )手中，村干部與農民信息嚴重不對稱(chēng)，農民缺乏話(huà)語(yǔ)權和決策權。有時(shí)候，村干部和投資人坐下來(lái)“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問(wèn)題。
　　對于這些問(wèn)題，業(yè)內認為，應該警惕“新土改”過(guò)程中因為土地流轉出現的“與民爭利”等風(fēng)險和隱患，同時(shí)快速建立和完善“土地流轉”的相關(guān)配套政策。

　　全局：明年或出多項配套政策

　　有消息稱(chēng)，相關(guān)政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

　　中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時(shí)曾明確指出，土地改革有3條底線(xiàn)不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。
　　在業(yè)內看來(lái)，未來(lái)大規模大范圍的“土地流轉”試點(diǎn)改革已是大勢所趨。因此，當前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉和保障農民權益的雙向配套機制。
　　此外，應不斷完善農民流出土地的利益分配機制，比如，鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，還要賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)掛鉤的租金增長(cháng)機制，維護農民權益。
　　多位業(yè)內人士預測，明年相關(guān)部門(mén)或將密集推出一系列新土改政策措施。除了修訂《土地管理法》，頒布《農村集體土地征收補償條例》、《關(guān)于開(kāi)展農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權流轉試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》等，還可能部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。有消息稱(chēng)，相關(guān)政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。
　　明年，全國農村土地確權工作將繼續進(jìn)行。截至去年底，全國農村集體建設用地所有權累計確權登記發(fā)證約620萬(wàn)宗，發(fā)證率達94.7%，部分地區已全部完成。雖然照此看來(lái)，這項工作可能會(huì )提前結束，但據媒體報道，參加課題組的一位人士曾表示，在實(shí)際的確權工作中，挨戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)、土地丈量等具體工作頗費時(shí)間，因此現在還很難確定確權工作什么時(shí)候能在全國收官。
　　有媒體日前報道稱(chēng)，全國人大常委會(huì )全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。

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　　以農村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱(chēng)為“新土改”。2013年，一些試點(diǎn)城市在“新土改”方面開(kāi)始新的探索，農民的財產(chǎn)性收入也相應增加，特別是“農地入市”的路徑逐漸明晰之后，整個(gè)土地市場(chǎng)格局也有望發(fā)生改變。隨著(zhù)破解城鄉二元經(jīng)濟結構和新型城鎮化建設的鼓點(diǎn)加快，起關(guān)鍵作用的“新土改”如何推進(jìn)也顯得愈加重要。