“我每天至少能收五六條垃圾短信，有的是推銷(xiāo)理財產(chǎn)品，有的是醫療廣告，甚至還有賣(mài)槍支賣(mài)假幣的�！焙Ｄ虾？谑忻耦欀颈笳f(shuō)，有一天竟收到了同一個(gè)號碼發(fā)來(lái)的3條內容一樣的垃圾短信：“本公司有多余票據對外代開(kāi)，經(jīng)營(yíng)范圍，貨物銷(xiāo)售、廣告、資訊、工程、服務(wù)、建筑材料等�！�
顧志斌收到的這些垃圾短信，僅僅是近些年垃圾短信泛濫的一個(gè)縮影。雖然近年來(lái)有關(guān)部門(mén)多次出臺措施整治垃圾短信，但這一“頑疾”仍未得到有效治理。
造成垃圾短信“久治不愈”的一個(gè)重要原因是，電信運營(yíng)商與垃圾短信推送商利益“勾結”。工信部向《經(jīng)濟參考報》記者提供的數據顯示，“今年1至9月我國移動(dòng)短信息業(yè)務(wù)量約6970.4億條，據有關(guān)部門(mén)估算，垃圾短信約占全部短信量20%左右”。據此計算，僅今年前三季度，垃圾短信就為三大電信運營(yíng)商帶來(lái)幾十億元的收入。
久治不愈
工信部曾多次開(kāi)展垃圾短信整治，移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大運營(yíng)商也簽署過(guò)治理協(xié)議，專(zhuān)項整治垃圾短信。然而，垃圾短信依然沒(méi)有得到有效治理，頻繁地出現在老百姓的手機上。
“您有可疑包裹被查扣，請來(lái)電咨詢(xún)！”“出售各類(lèi)發(fā)票，承諾假一賠十�！薄凹译姶黉N(xiāo)火熱上演，多款知名品牌三折起售！”……山東、廣西、海南等地多位市民向《經(jīng)濟參考報》記者抱怨，如今垃圾短信太多，不分白天夜晚，各種各樣的垃圾短信都能隨時(shí)隨地發(fā)送到手機，不僅讓人不勝其煩，而且還可能遭受人身財產(chǎn)損失。
騰訊移動(dòng)安全實(shí)驗室發(fā)布的《2013上半年手機安全報告》顯示，騰訊手機管家今年上半年受理用戶(hù)主動(dòng)舉報的垃圾騷擾短信就達3.56億條，大大超過(guò)去年全年用戶(hù)總舉報數的3.06億條，其中廣告類(lèi)占93.47%，違法宣傳類(lèi)占3.04%，詐騙類(lèi)占2.02%�！�
而360手機衛士近期發(fā)布的《2013年第三季度手機安全狀況報告》則列出了十大垃圾短信類(lèi)型，包括地產(chǎn)廣告、打折促銷(xiāo)、冒充身份、虛假中獎、色情服務(wù)、推銷(xiāo)違禁品、非法博彩、醫療廣告、辦證發(fā)票和教育移民廣告，其中地產(chǎn)廣告占三成以上，排名首位，成為“垃圾短信之王”�！�
北京地區網(wǎng)站聯(lián)合辟謠平臺近期發(fā)布的《2013上半年垃圾短信報告》認為，縱觀(guān)整體數據，垃圾短信在地域上具有普遍性，全國各地都有發(fā)生。同時(shí)，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區相對較多，呈現東高西低的特征。北京、上海、廣東、江蘇這些經(jīng)濟發(fā)達地區，是垃圾短信的“重災區”，手機用戶(hù)平均每天接收超過(guò)2條以上的垃圾短信。
利益勾結
垃圾短信之所以“久治不愈”，其中一個(gè)重要原因就是電信運營(yíng)商與垃圾短信推送者成為了“利益共同體”，共同從日益泛濫的垃圾短信中謀得利益。
海南一家電信公司的工作人員說(shuō)，發(fā)送短信要向電信運營(yíng)商支付費用，群發(fā)短信價(jià)格較為便宜，大約每條兩三分錢(qián)，但由于發(fā)送短信的數量極為龐大，因此電信運營(yíng)商可以獲得巨額收益。
工信部給記者提供的數據顯示，“今年1至9月我國移動(dòng)短信息業(yè)務(wù)量約6970.4億條，據有關(guān)部門(mén)估算垃圾短信約占全部短信量20%左右”。據此計算，僅今年前三季度垃圾短信就可給三大電信運營(yíng)商帶來(lái)幾十億元的收入。
不少業(yè)內人士還反映，一些公司通過(guò)投放廣告、業(yè)務(wù)定制等方式獲得的利潤還會(huì )與運營(yíng)商分成。運營(yíng)商既是電信增值服務(wù)的實(shí)際監管者，又是群發(fā)短信的實(shí)際受益者，這種雙重角色讓運營(yíng)商難以下決心真正整治垃圾短信。
此外，垃圾短信發(fā)送成本較低、垃圾短信推送者利用技術(shù)手段逃避監管等原因，也造成了垃圾短信泛濫。北京郵電大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院執行院長(cháng)呂廷杰認為，有些地方的群發(fā)短信價(jià)格已經(jīng)低至每條兩分錢(qián)，是公眾短信服務(wù)費的五分之一。這種低成本運作無(wú)疑給垃圾短信提供了一個(gè)廉價(jià)的傳播工具，導致大量的廣告分流到短信渠道。
呂廷杰還說(shuō)，垃圾短信推送者為了規避計算機自動(dòng)識別，往往運用把計算機可以識別的結構化數據轉化為人腦才能辨清的非結構化的伎倆，比如將“開(kāi)發(fā)票”寫(xiě)成“開(kāi)發(fā)piao”或縱向、斜向編寫(xiě)文字等。所以從技術(shù)上說(shuō)，完全靠運營(yíng)商在短信端口過(guò)濾是不可能攔住所有垃圾短信的。盡管目前三大運營(yíng)商在各個(gè)省都設立了人工判斷與識別的防范中心，但無(wú)奈因海量數據而效率低下。
監管盲區
多位業(yè)內人士認為，我國相關(guān)法律法規存在較多“盲區”，有關(guān)部門(mén)的監管和處罰又幾乎“空白”，這為垃圾短信泛濫提供了一個(gè)十分“寬松”的外部環(huán)境。
有專(zhuān)家認為，《憲法》保護公民的通信自由，點(diǎn)對點(diǎn)短信息屬于個(gè)人通信行為，電信企業(yè)對個(gè)人短信息進(jìn)行檢查、監控和攔截法律依據不足。全國人大《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò )信息保護的決定》中初步界定了垃圾短信的定義，但未明確用戶(hù)確認接收或拒絕接收信息的方式，以及信息發(fā)布者與運營(yíng)商的相應職責，也未明確執法部門(mén)、執法流程、執法處罰和消費者賠償等問(wèn)題。
不少業(yè)內人士也表示，我國尚無(wú)統一的《個(gè)人信息保護法》，對個(gè)人信息保護的法條散布在各個(gè)單行法律之中，并沒(méi)有真正起到保護個(gè)人信息的作用。另外，當前我國法律法規對于電信運營(yíng)商在保護用戶(hù)信息安全與隱私的義務(wù)或者責任方面，也沒(méi)有做出明確規定，這都使得垃圾短信可以“大行其道”。
記者了解到，除了我國相關(guān)法律法規存在較多“盲區”外，有關(guān)部門(mén)對于發(fā)送垃圾短信行為的監管處罰也較為乏力。
對于頻繁被推送的垃圾短信，移動(dòng)、電信、聯(lián)通三大運營(yíng)商的客服人員向《經(jīng)濟參考報》記者表示，確實(shí)存在垃圾短信隨意發(fā)送到客戶(hù)手機的情況，除了客戶(hù)舉報、設置黑名單之外，再無(wú)其他更好的辦法。中國電信海南分公司甚至發(fā)短信提醒記者：“您收到的垃圾短信，建議您不用去理他！”
北京郵電大學(xué)通信法研究中心主任婁耀雄等專(zhuān)家認為，現有的電信規范對電信運營(yíng)商的約束極其有限，比如今年剛施行的《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)個(gè)人信息保護規定》對泄露個(gè)人信息等行為的處罰措施僅為，“由電信管理機構依據職權責令限期改正，予以警告，可以并處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款，向社會(huì )公告；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，這種處罰力度難以造成足夠威懾。
海南省公共關(guān)系協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)代紅等多位受訪(fǎng)者認為，截至目前很少看到哪家電信運營(yíng)商或垃圾短信推送商因大范圍推送垃圾短信而受到相關(guān)部門(mén)的嚴重處罰，這在一定程度上縱容了垃圾短信泛濫。
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利潤可觀(guān) 成本僅幾千元 |
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偽基站成垃圾短信發(fā)送新渠道 |
垃圾短信治理“舊病”未愈又添“新傷”。
記者近日在北京、山東、廣西、海南等地采訪(fǎng)時(shí)了解到，除原有渠道外，近期垃圾短信又出現了偽基站等新的發(fā)送渠道。專(zhuān)家稱(chēng)，通過(guò)偽基站，不法分子可以隨意設置短信發(fā)送人號碼，冒用銀行等公共服務(wù)號碼向附近手機用戶(hù)發(fā)送信息，引誘用戶(hù)至釣魚(yú)網(wǎng)站，以實(shí)施獲取銀行賬號和密碼等詐騙行為。這樣的短信持續跟進(jìn)當下的火爆節目和熱點(diǎn)，迷惑性很大，加上更加先進(jìn)的技術(shù)偽裝處理，可以假亂真。
偽基站案件頻發(fā)
11月的一天下午，經(jīng)精確測向定位，警方在廣西河池市南丹縣芒場(chǎng)鎮芒場(chǎng)街附近，從一輛銀白色面包車(chē)內查獲正在發(fā)射垃圾短信的非法無(wú)線(xiàn)電發(fā)射設備。
從今年10月20日開(kāi)始，中國移動(dòng)廣西公司河池分公司就多次接到來(lái)自南丹縣芒場(chǎng)鎮客戶(hù)的反映，稱(chēng)每逢趕集日就會(huì )接收到大量廣告類(lèi)短信，并且手機出現無(wú)服務(wù)或僅限緊急呼叫的情況，嚴重影響了正常通信。經(jīng)該公司技術(shù)人員分析，初步判定這是非通信運營(yíng)商人員使用仿真基站向該公司客戶(hù)發(fā)送短信的事件，短信發(fā)送并未經(jīng)過(guò)該公司網(wǎng)絡(luò )。
據車(chē)內嫌疑人供述，被警方查獲的這套設備每日可以發(fā)送3萬(wàn)多條垃圾短信，而群發(fā)廣告短信每條可收取商家2至5分錢(qián)的短信費用，每日利潤可觀(guān)。
近期，諸如此類(lèi)利用偽基站發(fā)送垃圾短信的案件在全國多地頻發(fā)。
據業(yè)內人士介紹，常見(jiàn)垃圾短信通常由短信群發(fā)器、電信運營(yíng)商集團客戶(hù)發(fā)出。發(fā)信人顯示為手機號碼的垃圾短信，大多數來(lái)自短信群發(fā)器；而短信代碼以“106”數字開(kāi)頭的，常常來(lái)自三大電信運營(yíng)商推行的集團客戶(hù)短信群發(fā)業(yè)務(wù)。
與原有發(fā)送渠道不同，通過(guò)偽基站發(fā)送的垃圾短信無(wú)需經(jīng)由基礎電信企業(yè)網(wǎng)絡(luò )。工信部有關(guān)負責人接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，近期偽基站問(wèn)題日益突出，不法分子越來(lái)越多采用偽基站方式發(fā)送垃圾短信息，并偽造端口或手機號碼，給廣大手機用戶(hù)帶來(lái)困擾和誤解。同時(shí)偽基站大多是移動(dòng)式的，調查取證打擊困難。
海南省公安廳網(wǎng)警總隊總隊長(cháng)賀連升告訴《經(jīng)濟參考報》記者，偽基站可自由設定發(fā)送端的號碼，向在以該設備為中心的3公里內推送短信。并且，制作偽基站的零件在電子元器件市場(chǎng)都有出售，只要懂技術(shù)就可以組裝，成本僅為幾千元左右。由于不法分子往往使用車(chē)載等流動(dòng)性和隱蔽性較強的方式開(kāi)展行動(dòng)，給發(fā)現和查處此類(lèi)不法行為帶來(lái)較大難度。
法律障礙待除
不少受訪(fǎng)者認為，治理“垃圾短信”首先應該進(jìn)一步完善立法，加強對消費者和手機用戶(hù)合法權益的保護，為后續監管處罰措施掃清法律障礙。
工信部有關(guān)負責人接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，下一步應推動(dòng)出臺《通信短信息服務(wù)管理規定》，明確管理要求、企業(yè)責任、處罰措施等內容，為治理垃圾短信提供法律依據。還要研究制定《反垃圾短信框架技術(shù)要求》，推動(dòng)落實(shí)《移動(dòng)終端垃圾短信息過(guò)濾技術(shù)》等7項反垃圾信息技術(shù)標準，完善相關(guān)法規和技術(shù)標準。
北京郵電大學(xué)通信法研究中心主任婁耀雄認為，最高人民法院應盡快出臺對《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò )信息保護的決定》的法律解釋?zhuān)硗�，還要根據《民事訴訟法修正案》相關(guān)規定，建立健全垃圾短信公益訴訟機制。
還有專(zhuān)家認為，目前有關(guān)“垃圾短信”官司取證難，成本高，公眾維權存在困境，需要配套的法律法規和政策作支持�，F在主要的發(fā)達國家在這方面都有專(zhuān)門(mén)的法律，明確不同主體行為規范，為受害人尋求法律救濟提供相應依據，我國應該加快制定和出臺類(lèi)似法律法規。
中國政法大學(xué)教授符啟林則提出了“綜合立法”的觀(guān)點(diǎn)。比如，在廣告法中進(jìn)一步明確對廣告的定義、類(lèi)廣告信息的發(fā)布、散布垃圾信息的認定等問(wèn)題的規定，增加垃圾短信懲治內容；在個(gè)人隱私保護法中進(jìn)一步明確公民在電信服務(wù)中應享有的權利等。
此外，不少專(zhuān)家還提出，要將垃圾短信的“紅名單”制度、手機廣告準入制度等補充到相關(guān)法律法規中。
強化監管力度
多位受訪(fǎng)業(yè)內人士和專(zhuān)家建議，法律法規健全以后，還要采取強化問(wèn)責機制、加強技術(shù)手段攔截、整治端口和“偽基站”、暢通舉報投訴渠道等措施，確保垃圾短信治理工作取得實(shí)效。
一是強化問(wèn)責機制，并加大監管和處罰力度。多位專(zhuān)家認為，在當前情況下，治理垃圾短信必須要建立責任制，對相關(guān)領(lǐng)導業(yè)績(jì)的考核評價(jià)不能“唯收入論”，要將垃圾短信治理工作作為績(jì)效考核重要指標，對垃圾短信息治理不力的企業(yè)和負責人要進(jìn)行通報批評并嚴肅處理。
“新加坡違法發(fā)送垃圾信息的機構或個(gè)人可能會(huì )被重罰100萬(wàn)新元(約合500萬(wàn)元人民幣)，我國應該借鑒這一做法�！焙Ｄ鲜」碴P(guān)系協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)代紅說(shuō)。
二是加強技術(shù)手段攔截。不少受訪(fǎng)者建議，要想治理垃圾短信，未來(lái)還要進(jìn)一步加大技術(shù)手段攔截力度，通過(guò)電信運營(yíng)商、工具開(kāi)發(fā)商的長(cháng)期持續收集、分析并分享垃圾短信生產(chǎn)和傳播規律，創(chuàng )造出對抗垃圾短信的更有力武器。比如，升級基礎電信企業(yè)垃圾短信息網(wǎng)間聯(lián)動(dòng)處理平臺，提高跨網(wǎng)垃圾短信處理效率，也可鼓勵開(kāi)發(fā)和推廣基于手機客戶(hù)端的垃圾短信息處置應用，提高用戶(hù)自我保護能力。
三是進(jìn)行端口專(zhuān)項整治，聯(lián)合打擊“偽基站”。工信部有關(guān)負責人說(shuō)，工信部要求基礎電信企業(yè)在2013年12月31日之前暫停新增端口短信業(yè)務(wù)，對存在濫發(fā)垃圾短信、轉包用作其他用途的端口一律關(guān)停，端口號必須做到按省份、按地域可溯源、可定位，“誰(shuí)發(fā)放，誰(shuí)負責”。工信部還將對其他非基礎電信企業(yè)持有的端口進(jìn)行全面清理整頓，同時(shí)配合有關(guān)部門(mén)對偽基站生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用行為進(jìn)行打擊，對涉及犯罪的移交公安機關(guān)處理。
四是暢通舉報投訴渠道，加強社會(huì )監督。不少受訪(fǎng)者建議，未來(lái)有關(guān)部門(mén)應鼓勵各主流手機安全客戶(hù)端提供一鍵舉報功能，將垃圾短信舉報信息與12321舉報中心共享，并鼓勵用戶(hù)投訴舉報，監督基礎電信企業(yè)對垃圾短信舉報信息做好處置和反饋工作，形成對垃圾短信高壓打擊的社會(huì )氛圍。
