■聚焦政府購買(mǎi)服務(wù)
記者近期在廣東、江蘇、北京、河北、貴州等地調研了解到，雖然各地在向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)方面已經(jīng)做了不少有益探索和嘗試，但各地在推進(jìn)這項工作中普遍存在“短期行為”，缺乏明確的定位和相應的制度保障，一些地方政府的公共服務(wù)職能名義上雖已轉移，但政府部門(mén)在背后依然握有管控權，“買(mǎi)不買(mǎi)”、“買(mǎi)什么”仍由政府部門(mén)說(shuō)了算，部分政府機構“雇主化”現象明顯，公共服務(wù)項目漸成政府部門(mén)“養人”、“甩包袱”的一種變通。
業(yè)內專(zhuān)家認為，政府部門(mén)應警惕當下管控思維大于服務(wù)意識的傾向，把“管不了”、也“管不好”的管理社會(huì )的權利交給社會(huì )，把眾多群眾性、社會(huì )性、公益性、服務(wù)性的職能向社會(huì )剝離和轉移，切實(shí)改變職能中的“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。
“雇主化”導致“購買(mǎi)服務(wù)”異化
記者調研了解到，目前，地方政府購買(mǎi)公共服務(wù)普遍處于“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的狀態(tài)，缺乏明確的定位和相應的制度保障，導致一些地方政府機構“雇主化”，政府購買(mǎi)公共服務(wù)正以一種新型的、更隱形的方式造成機構臃腫、人浮于事，并加重財政壓力。
一種是“閑著(zhù)媳婦找保姆”，利用購買(mǎi)“崗位”變相“養人”。北京25個(gè)部門(mén)近日在預算中公布的部分臨時(shí)工數量已高達4386人，而這25個(gè)部門(mén)并不包括城管、交管、工商系統這些“臨時(shí)工用人大戶(hù)”�！安恢故潜本�，現在有的政府機關(guān)中的雇傭人員比公務(wù)員還要多得多。在很多地方，公眾方面對的不是公務(wù)員，而是滿(mǎn)大街成群結隊的雇傭協(xié)管員�！眹倚姓䦟W(xué)院教授馬慶鈺說(shuō)，他從一些縣法院了解到，不少單位的協(xié)管、輔助人員已經(jīng)占了三分之一以上。
記者在基層調研發(fā)現，由于政府購買(mǎi)崗位可以不占用編制，并且用人成本較低，購買(mǎi)崗位正在成為在編制控制嚴格情況下的一種變通。有些時(shí)候，一些單位往往是出于臨時(shí)需要，因人設崗，致使編外人員的數量急劇膨脹，有些地方甚至出現“閑著(zhù)媳婦找保姆”的現象。
另一種是，“窮的不管”、“賣(mài)掉的不理”，利用購買(mǎi)“項目”變相“甩包袱”。2008年1月，湖北省十堰市300多輛公交車(chē)停運，致使全城70多萬(wàn)市民出行困難，造成停運的原因就在于公交民營(yíng)化運轉不良。類(lèi)似的事情還發(fā)生在自2002年開(kāi)始啟動(dòng)市場(chǎng)化的國內水務(wù)行業(yè)，在蘭州等地甚至出現外資水務(wù)公司為漲水價(jià)不惜以停水來(lái)要挾當地政府的極端現象。業(yè)內專(zhuān)家表示，2000年前后，國內曾掀起政府職能轉變的一波浪潮，明確提出過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化，但這一進(jìn)程推進(jìn)十多年來(lái)，最終結果卻不盡如人意。而這當中暴露出的最突出的一個(gè)問(wèn)題，就是政府將公共服務(wù)市場(chǎng)化變成了“甩包袱”、卸責任的手段，導致監管失效，并最終造成公眾利益受損。
記者近期在調研中了解到，一些地方政府往往以追求自身效益為價(jià)值取向，考慮更多的是解決自身的財政與投資問(wèn)題以及減少政府的監管與服務(wù)職能等，“甩包袱”的想法依然存在。比如，在公安管理、市政管理、食品藥品監督、工商管理中，甚至是公共衛生管理以及計劃生育管理中，有些本來(lái)是公共權力機關(guān)自己做的事情，卻又另增加預算購買(mǎi)服務(wù)，特別是一些“窮預算”的公共服務(wù)項目，部門(mén)“甩包袱”的現象尤甚。
多因素疊加致“雇主化”風(fēng)險升級
記者采訪(fǎng)中發(fā)現，由于存在購買(mǎi)服務(wù)邊界不清、政府職能轉移尚未完全到位等因素的疊加，部分政府機構走向“雇主化”的潛在風(fēng)險增多，政府購買(mǎi)服務(wù)行為出現異化。
一是購買(mǎi)服務(wù)邊界不清，政府“責任”也能“甩”。調研中，基層干部普遍對政府購買(mǎi)公共服務(wù)究竟“買(mǎi)什么”表示困惑，在不知道“什么能買(mǎi)，什么不能買(mǎi)”的情況下，很可能會(huì )出現上述“甩包袱”、連同政府承擔的服務(wù)責任也一并甩了出去的情況。
江蘇省政府采購中心相關(guān)人士指出，目前政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍與邊界尚未明確，主要是參照我國于2003年實(shí)施的《政府采購法》，由于“服務(wù)采購”的解釋僅限于政府自身運作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒(méi)有被列入采購范圍。這不僅使得一些地方政府深化購買(mǎi)公共服務(wù)的改革缺乏準確、有效的政策依據，也使得政府服務(wù)采購大多局限于公務(wù)車(chē)輛維修與保險、計算機通用軟件、會(huì )議服務(wù)等少數領(lǐng)域，導致服務(wù)采購比例偏低，制約公共服務(wù)市場(chǎng)化改革發(fā)展。
此外，記者也注意到，目前，政府購買(mǎi)公共服務(wù)方面的改革實(shí)踐，更多的是一些肩負繁重社會(huì )管理和服務(wù)職能的基層政府，在財力、人力不足的條件下，被“逼”出來(lái)的，這樣的改革容易導致?tīng)幾h或存在一定程度的不規范。
二是缺乏公平環(huán)境，“買(mǎi)不買(mǎi)”政府說(shuō)了算。按照公共服務(wù)購買(mǎi)的定義以及國際慣例，政府購買(mǎi)服務(wù)是政府采購的一部分，公開(kāi)競爭原則是政府購買(mǎi)服務(wù)的一般性原則，購買(mǎi)雙方主體獨立是政府購買(mǎi)服務(wù)的必要條件。在政府購買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展較早的西方國家，政府向社會(huì )公布購買(mǎi)服務(wù)的預算，社會(huì )組織通過(guò)政府采購公開(kāi)招標的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務(wù)。
但記者調研了解到，除江蘇、廣東等省市外，政府購買(mǎi)服務(wù)基本上沒(méi)有通過(guò)政府采購來(lái)實(shí)施，有的是購買(mǎi)人自己選擇、直接委托某些社會(huì )組織實(shí)施，有的是購買(mǎi)人自己成立社會(huì )組織來(lái)實(shí)施。由于缺乏公開(kāi)競爭，社會(huì )組織對政府購買(mǎi)服務(wù)的需求并不了解，直接影響了各地政府購買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還會(huì )導致違規、壟斷、雇主化等問(wèn)題的發(fā)生�！�
三是政府職能轉移未到位，“伙伴”成“伙計”。業(yè)內專(zhuān)家指出，政府購買(mǎi)公共服務(wù)是一種新型的政府提供公共服務(wù)的方式，其核心意義是構建政府與社會(huì )組織等承接主體之間平等、獨立的“伙伴”關(guān)系。然而目前來(lái)看，政府和社會(huì )組織之間不是“伙伴關(guān)系”，而是一種“雇主伙計關(guān)系”，一些公共服務(wù)職能看似已經(jīng)轉移，但政府部門(mén)在背后依然握有管控權，行政干預并未減少。
記者了解到，盡管我國行政審批制度改革已經(jīng)推行多年，地方政府下放了很多可以由社會(huì )組織行使的社會(huì )管理職權，但實(shí)際情況卻是，科學(xué)的社會(huì )管理機制尚未建立，仍有很多應由社會(huì )組織承接的職能目前在由政府部門(mén)行駛著(zhù)，另外事業(yè)單位分類(lèi)改革在各地才剛剛起步，很多應轉為社會(huì )組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤，很多政府可以通過(guò)購買(mǎi)獲得的服務(wù)由這些未改制的事業(yè)單位承擔著(zhù)，財政撥款本質(zhì)意義上仍在“養人”。
政府職能應由“劃槳”向“舵手”轉變
“政府購買(mǎi)公共服務(wù)，其定位是推動(dòng)政府職能由‘劃槳’向‘舵手’轉變，初衷是向公眾提供更高質(zhì)量和效率的公共服務(wù)產(chǎn)品�！睂Υ�，多位專(zhuān)家認為在科學(xué)推進(jìn)購買(mǎi)公共服務(wù)改革中應當做到：
一是要有效界定政府與市場(chǎng)邊界。無(wú)錫市財政局副局長(cháng)孫文華認為，應盡快建立政府購買(mǎi)服務(wù)項目選擇機制，避免以“購買(mǎi)服務(wù)”名義轉移本應由政府承擔的公共服務(wù)職責，避免專(zhuān)門(mén)設立公司、社會(huì )組織來(lái)單一承接政府某項公共服務(wù)，切實(shí)防止新形式的既“養人”又“養事”現象。
馬慶鈺教授指出，歐美市場(chǎng)化做得好的國家，長(cháng)達數十年的經(jīng)驗均反復驗證一個(gè)鐵律，那就是公共服務(wù)市場(chǎng)化始終是有限的市場(chǎng)化。比如在美國，聯(lián)邦政府采購局有一個(gè)解釋文件，有19項核心工作必須由政府公務(wù)員來(lái)做，不能委托給別人。中國香港也將公共服務(wù)分為核心職能、輔助職能，還有商業(yè)服務(wù)職能，鼓勵將核心職能以外的職能或服務(wù)通過(guò)購買(mǎi)加以實(shí)現。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名認為，各地應加快研究和制定“政府轉移職能目錄”和“政府購買(mǎi)公共服務(wù)目錄”，以政策法規的形式明確公共服務(wù)邊界。
二是營(yíng)造有效、公平競爭的法律和政策環(huán)境。河北大學(xué)政法學(xué)院教授袁剛表示，真正實(shí)現公開(kāi)化，要走“四步”：明確制定需求，制定購買(mǎi)規劃；進(jìn)行公開(kāi)招標；簽訂合同；在實(shí)施項目監督全程管理，并評估服務(wù)、后續跟進(jìn)。貴陽(yáng)市公共資源交易中心主任廖繼勇認為，可推行“進(jìn)場(chǎng)核驗、場(chǎng)中監督、出場(chǎng)見(jiàn)證”的公共資源交易監管模式，實(shí)現政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目的評標專(zhuān)家統一、隨機抽取，確保各環(huán)節的公平、公正、規范。
還有不少專(zhuān)家認為，應積極引導和支持社會(huì )組織、尤其是以公益為目的為導向的社會(huì )工作機構等非盈利性社會(huì )組織參與社會(huì )管理和公共服務(wù)，建立公共服務(wù)供給的社會(huì )參與機制，適時(shí)將各級政府職能中不應承擔、也無(wú)力承擔，“管不了”、也“管不好”的管理社會(huì )的權利交給社會(huì )，切實(shí)改變以往職能的“越位”、“缺位”和“錯位”的現狀。