《經(jīng)濟參考報》記者近日在山西、內蒙古、寧夏等煤炭主產(chǎn)區采訪(fǎng)了解到，近年來(lái)，傳統污染嚴重省區的污染治理工作初見(jiàn)成效，縱向看已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境治理的“拐點(diǎn)期”，但受“九龍治水”、體制機制不順、法制建設滯后等一系列矛盾制約，基層環(huán)保工作難度越來(lái)越大。接受采訪(fǎng)的一些基層環(huán)保干部表示，制約當前污染治理的深層矛盾亟需破解，如果久拖不決，污染治理有可能長(cháng)期陷入“瓶頸期”。
“小馬拉大車(chē)”：“人少事多”改觀(guān)難
“基層環(huán)保工作中最大的困難，就是機構建設薄弱，人少、事多的矛盾越來(lái)越突出�！眱让晒哦鯛柖嗨故协h(huán)保局局長(cháng)董介中說(shuō)，由于地處西部地區，鄂爾多斯市環(huán)保局成立時(shí)間較晚，１９９７年才從建設部門(mén)分離出來(lái)，人員編制多年未有變化。
目前，鄂爾多斯市級環(huán)境監測站管轄地域面積超過(guò)８萬(wàn)平方公里。董介中說(shuō)：“內蒙古地域遼闊，環(huán)保監測工作很多時(shí)間都要花在路上。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時(shí)運轉，可現在只有３９名�！�
內蒙古全區環(huán)保系統共有執法人員１８００多名，而監管企業(yè)則高達３００００多家，平均每名執法人員要監管６４５平方公里的２０多家企業(yè)，有限的環(huán)保隊伍監管著(zhù)如此數量龐大、分散的企業(yè)，監管難度極大。
寧夏這一問(wèn)題同樣普遍。寧夏寧東能源化工基地管委會(huì )環(huán)保局局長(cháng)盧毅說(shuō)：“此前，環(huán)境保護部出臺的環(huán)境監察標準化方案和環(huán)境檢測標準化方案，對環(huán)保工作的設備、人員配置做出了具體要求。按照這個(gè)方案，寧東基地的檢測人員應達到７０人，而現在只有８個(gè)，監察人員應該達到５０個(gè)，現在只有４個(gè)�！�
寧夏石嘴山市環(huán)保局局長(cháng)梁福祥說(shuō)，當前的環(huán)保機構和人員配置，與日益繁重的工作實(shí)際極不適應。在很多城市，環(huán)保部門(mén)的編制數字都是七八年前定的，多年來(lái)基本上沒(méi)有變化。以石嘴山為例，雖然２００９年進(jìn)行了機構改革，但環(huán)保部門(mén)編制并沒(méi)有增加，
《經(jīng)濟參考報》記者在多省采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，“小馬拉大車(chē)”已成為基層環(huán)保部門(mén)面臨的主要難題，不得已只好大量招聘臨時(shí)工以充實(shí)環(huán)境監察、監測隊伍。
梁福祥說(shuō)，由于缺少編制和經(jīng)費保障，他們難以對臨時(shí)聘用人員實(shí)施專(zhuān)業(yè)技能培訓和在編人員同等福利待遇。因此，聘用人員流動(dòng)性很大，經(jīng)常出現辭職、跳槽等情況，無(wú)形中提高了環(huán)保工作成本。臨時(shí)聘用人員沒(méi)有執法權，也大大限制了環(huán)保行政部門(mén)充分履行職能。
接受采訪(fǎng)的一些基層環(huán)保干部表示，從全國層面來(lái)看，國家壓縮財政供養人員是大趨勢，但編制問(wèn)題應通盤(pán)考慮。部分事業(yè)單位市場(chǎng)化改革后，不再需要財政供養，空出的編制應及時(shí)補充到環(huán)境保護等需要充實(shí)的機構中。
“九龍治水”：權責不清執法難
“我國環(huán)境保護職能分散在發(fā)改委、經(jīng)信、公安、國土、住建、交通、水利、農牧、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)�！鄙轿魇￡�(yáng)泉市環(huán)保局局長(cháng)金存柱說(shuō)，在具體工作中，各部門(mén)之間協(xié)調難度很大，制約了環(huán)保工作的有效推進(jìn)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，現有體制下防治水污染工作的管理模式是：環(huán)保部門(mén)負責監管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠(chǎng)運行；住建部門(mén)負責監管城鎮生活污水收集；城管部門(mén)負責監管城鎮餐飲業(yè)污水收集；農業(yè)部門(mén)負責監管農田面源污染物收集；水利部門(mén)負責河道清淤。還有發(fā)改委、經(jīng)信委、規劃、國土資源等部門(mén)都“各有其責”。
“‘九龍治水’導致我國環(huán)保事務(wù)缺乏強有力的統籌規劃，更難以統一執行�！币恍┙邮懿稍L(fǎng)的基層環(huán)保局局長(cháng)表示，要想做好環(huán)保工作，必須理清體制。我國《環(huán)境保護法》規定：“地方各級人民政府對本轄區的環(huán)境質(zhì)量負責�！�
然而，部分縣級環(huán)保局局長(cháng)說(shuō)，出于地方經(jīng)濟發(fā)展、人情等因素考量，地方政府對環(huán)保部門(mén)日常工作的不正常干預現象十分普遍。這種干預越到基層越多，越是大企業(yè)越有“法外豁免權”。
山西、內蒙古、寧夏等地多位環(huán)保部門(mén)負責人建議，參照浙江省海寧市治理水污染的做法，讓“市長(cháng)”任“河長(cháng)”，真正找到環(huán)保工作“龍頭”，是解決當前環(huán)境保護“九龍治水”的有效做法。連續多年水環(huán)境考核不合格的浙江省海寧市，從２０１１年開(kāi)始由３０位市委、市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導同志分別擔任全市３０多條市級河道的“河長(cháng)”治水，把“九龍”歸結到一個(gè)點(diǎn)，由河長(cháng)負責協(xié)調，并樹(shù)立“河長(cháng)公示牌”，便于接受群眾監督和舉報。２０１３年上半年，海寧市水環(huán)境考核首次被評為“良好”�！笆虚L(cháng)”任“河長(cháng)”，考核和監督只需抓“市長(cháng)”，簡(jiǎn)潔明了，有利于開(kāi)展環(huán)保工作。
“沒(méi)殺手锏環(huán)保局只是紙老虎”――立法不足執法難
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位基層環(huán)保部門(mén)負責人認為，當前我國環(huán)保法律法規建設嚴重滯后于現實(shí)需要。
一方面是“立法不足”。寧夏寧東能源化工基地管委會(huì )環(huán)保局局長(cháng)盧毅說(shuō)，目前我國的環(huán)境法律體系由一部母法《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》、《空氣污染防治法》等多部子法構成。其中，《環(huán)境保護法》于１９８９年由全國人大通過(guò)，至今已有２４年未修改過(guò)。此外，現行環(huán)境法律法規中確立的環(huán)境管理制度存在內容重疊、交叉，甚至相互矛盾。一些領(lǐng)域尚存立法空白，如核安全、危險化學(xué)品環(huán)境管理、環(huán)境監測、生物安全等領(lǐng)域缺少必要的法律依據。
另一方面是“執法乏力”，即對環(huán)境違法懲罰力度偏弱，行政處罰普遍偏輕，民事賠償范圍過(guò)窄，刑事制裁乏力，并缺少行政執行強制手段，很難對違法企業(yè)構成威懾，使得“違法成本低、守法成本高”現象突出。
烏海市環(huán)保局監察支隊長(cháng)李文慧說(shuō)，現階段環(huán)保執法的特點(diǎn)是：責任大，任務(wù)重，措施少，手段軟。發(fā)現企業(yè)有違法行為后，環(huán)保部門(mén)下達行政處罰，然而罰款額度嚴重偏低，一個(gè)電廠(chǎng)超標排放最高只能罰１０萬(wàn)元，全年下來(lái)不超過(guò)１２０萬(wàn)元，遠遠低于其環(huán)保設施正常運轉的成本�！斑`法成本低、守法成本高”的后果是，一些企業(yè)選擇惡意偷排，關(guān)閉環(huán)保設備等，甚至明目張膽違法排污。
據鄂爾多斯環(huán)保局監察支隊隊長(cháng)蘇雅拉圖介紹，目前查處環(huán)境違法企業(yè)的手段為：前兩次警告，第三次罰款，如果企業(yè)不繳納罰款，執法部門(mén)只能通過(guò)法院強制執行，但費時(shí)費力。此外，還可向地方政府申請對污染企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)，但政府未必能夠批復同意。蘇雅拉圖說(shuō)：“強制手段是執法人員的殺手锏，沒(méi)有殺手锏，我們就是紙老虎�！�
“目前實(shí)施的《環(huán)境保護法》對違法行為的懲治力度過(guò)于軟弱�！北R毅舉例說(shuō)，有企業(yè)未批先建，環(huán)保部門(mén)根據法律法規所能做的是，要求其限期補辦環(huán)境批復，并處以２０萬(wàn)元罰款。如此一來(lái)，本身違法的企業(yè)就成合法的了。對于一個(gè)投資幾千萬(wàn)的項目，它的環(huán)境違法成本也就２０萬(wàn)元。
基層環(huán)保干部建議從空氣污染防治、土壤污染防護、水體保護、海洋環(huán)境保護等多層次出發(fā)，制定一整套相互呼應的法律體系。賦予環(huán)保部門(mén)查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，授予環(huán)保部門(mén)限期治理的決定權，確保法律法規的權威性和嚴肅性。
相關(guān)稿件
晉蒙寧經(jīng)濟轉型治理環(huán)境污染調查
我國宜建立煤化工項目環(huán)保信息透明機制