“第五屆中國經(jīng)濟前瞻論壇”于2014年1月11日在北京舉行。全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任石軍在演講時(shí)表示，建立健全城鄉發(fā)展一體化機制，必須運用管理這駕馬車(chē)拉動(dòng)，必須依靠管理制度進(jìn)行保障。
石軍給出了三條建議，第一，要對過(guò)去制定的法律法規進(jìn)行修訂完善。其中，一是有些法規極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進(jìn)行修改。二是有些法規已經(jīng)過(guò)時(shí)，應當抓緊按照當前的形勢和發(fā)展趨勢的要求補充完善。三是有些法規只有原則性的規定，許多條文相互打架，迫切需要進(jìn)行調整和細化。四是有些法規部門(mén)色彩濃厚，亟需站在全局高度進(jìn)行修訂完善。
第二，要根據開(kāi)放改革積累的成功經(jīng)驗和做法，制定新的法律法規，近年來(lái)我國在推進(jìn)城鄉一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經(jīng)驗，應當認真總結這些經(jīng)驗和做法，根據改革發(fā)展的要求，研究制定一批新的法律法規。
第三，要抓好法律法規的有效實(shí)施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強調法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規。另一方面要切實(shí)維護法律的權威性，確保法律法規的有效實(shí)施。時(shí)間告訴我們，抓好法律法規的有效實(shí)施比制定法律法規要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。包括，一是要切實(shí)加強法制教育，全面樹(shù)立法制觀(guān)念。二是要切實(shí)把權力關(guān)進(jìn)法律籠子里，用法律管住權力。三是要切實(shí)加強實(shí)施的監督，嚴厲查處“有法不依、執法不嚴、違法不糾察、執法犯法”等行為。
以下為演講實(shí)錄：
石軍：同志們、朋友們，今天我試著(zhù)講一個(gè)新的題目，也是老內容了，就是三架馬車(chē)拉動(dòng)城鄉二元體制的轉型。
新是歸納了三架馬車(chē)，這三架馬車(chē)不是經(jīng)濟增長(cháng)的三架馬車(chē)，投資、消費、出口，那是原來(lái)的三架馬車(chē)。我這兒講的是開(kāi)放、改革、管理拉動(dòng)經(jīng)濟體制轉型的三架馬車(chē)。這里用來(lái)拉動(dòng)城鄉二元體制的轉型。
大家知道在上世紀90年代初，中央就明確提出了城鄉發(fā)展一體化的要求，在此之后不斷加大推進(jìn)力度，并在諸多的方面取得了重大的進(jìn)展。但是，由于城鄉二元體制一直沒(méi)有根除，致使城鄉一體化發(fā)展一直受到嚴重的阻礙。
十八屆三中全會(huì )決定針對這種情況指出，城鄉二元結構是制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全城鄉發(fā)展一體化體制、機制。由此可以看出，要加快城鄉發(fā)展一體化，就必須加快城鄉二元體制轉型。而要實(shí)現城鄉二元體制轉為一元體制的目標，就必須依靠開(kāi)放、改革、管理這“三架馬車(chē)”拉動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，就需要開(kāi)放打頭、改革跟上，管理保障。
第一個(gè)問(wèn)題先說(shuō)一說(shuō)開(kāi)放打頭的問(wèn)題。城鄉二元體制說(shuō)到底就是把農村與城市、農業(yè)與工業(yè)割裂開(kāi)來(lái)，形成相互封閉體系的體制。實(shí)踐證明，破除這種封閉體制的首要手段，就是開(kāi)放。這是因為不通過(guò)開(kāi)放，就難以打破城鄉的壁壘，就難以推進(jìn)城鄉一體化發(fā)展。
實(shí)際上我們回過(guò)頭來(lái)看，用開(kāi)放手段打破二元結構，我們國家已經(jīng)邁出了較大的步伐。大家設想如果不在城鄉之間撕開(kāi)口子，大量的農民工就進(jìn)不了城市，就談不上在城市的就業(yè)或者居住。但是由于沒(méi)有徹底地破除城鄉二元體制，這種對內開(kāi)放只能算是半開(kāi)放，這種半開(kāi)放不僅嚴重制約城鄉一體化發(fā)展進(jìn)程，而且大大地滯后于我們國家的對外開(kāi)放。
上海的同志算過(guò)物流的運費賬，同樣的商品，從上海運到北京，運費居然比運到美國的西海岸還要貴，省級之間、市級之間、縣級之間，城鄉的斷頭路到處可見(jiàn)。我在山東工作的時(shí)候管過(guò)交通，在甘肅工作的時(shí)候管過(guò)發(fā)改委也管過(guò)交通，整天為斷頭路煩惱。至于城鄉之間的壁壘更是重重疊疊，這既表現在戶(hù)籍制度、公共服務(wù)制度，還涉及到城鄉管理的觀(guān)念、管理的方式、管理的政策等等諸多的方面。通過(guò)三十五年的對外開(kāi)放，我們在很大程度上打破了國界，而在國內卻沒(méi)有從根本上打破城鄉之間，乃至縣界、市界和省界。
對內開(kāi)放滯后的問(wèn)題，一些學(xué)者曾做過(guò)強烈的呼吁，也提出過(guò)許多的建議，我看了一下，翻了翻，上海交通大學(xué)的魏路教授，曾經(jīng)給上海市委市政府提出過(guò)，上海擴大對內開(kāi)放的一個(gè)定位、五條原則和五項措施。新加坡國立大學(xué)的鄭有年教授，他就明確提出推進(jìn)改革的關(guān)鍵在對內開(kāi)放。北京大學(xué)的于教授直截了當地提出對外改革、對內開(kāi)放，我詳細地看了一下他的兩個(gè)文章，我認為有道理。
許多地方像北京市還專(zhuān)門(mén)出臺了《關(guān)于擴大對內開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的若干規定》，現在我們破除城鄉二元體制，實(shí)際上就是要在對內半開(kāi)放的基礎上，進(jìn)行全面徹底的開(kāi)放，從根本上打破農村與城市、農業(yè)與工業(yè)相互封閉體系，建立健全城鄉發(fā)展一體化體制機制。
大家學(xué)習三中全會(huì )，在三中全會(huì )上，還有中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，習近平主席對擴大對內對外開(kāi)放對提出了明確的要求。李克強總理今年又在許多的會(huì )議上都作出過(guò)具體的部署，他在區域發(fā)展和改革座談會(huì )上明確地指出，在擴大開(kāi)放中擴大內需，既要擴大對外開(kāi)放，也要擴大對內開(kāi)發(fā)，李克強總理特別強調對內開(kāi)放潛力巨大，政府要轉變職能，打破不合理的行政壁壘和市場(chǎng)的分割。我們只有按照習總書(shū)記和李克強總理的要求，切實(shí)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟的規律、積極推進(jìn)對內開(kāi)放，才能掃除二元體制的壁壘，有力推動(dòng)城鄉一體化的發(fā)展，先說(shuō)一下開(kāi)放問(wèn)題。
第二個(gè)問(wèn)題，說(shuō)一說(shuō)改革跟上的問(wèn)題。開(kāi)放在前、改革在后，改革跟上開(kāi)放的步伐。破除城鄉二元體制障礙，需要在統一對內開(kāi)放思想和行動(dòng)中，緊緊跟上相應的改革舉措。戶(hù)籍制度改革是破除二元體制的關(guān)鍵，也是農民反映最為強烈的問(wèn)題，應當而且必須放在重中之重的位置上。
我們要按照十八屆三中全會(huì )《決定》，關(guān)于創(chuàng )新人口管理、加快戶(hù)籍制度改革的要求，全面放開(kāi)建制鎮和小城鎮的落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市的落戶(hù)條件，嚴格地控制特大型城市的人口規模，加快形成城鄉統一的戶(hù)籍管理制度，使戶(hù)籍管理制度與農業(yè)轉移人口的市民化達到相適應的程度。
公共服務(wù)制度改革也應該伴隨戶(hù)籍制度改革穩步地推進(jìn)。
一是要把進(jìn)城落戶(hù)農民在農村參加的養老保險、醫療保險規范接入城鎮社保體系。
二是要對農村轉移人口實(shí)行養老保險、醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險等社會(huì )保障的全覆蓋。
三是要使農業(yè)轉移人口享有城鎮居民基本住房保障服務(wù)，在子女舊學(xué)、公共衛生等等方面享有同等待遇。
四是建立完善農業(yè)轉業(yè)人口成本的分攤機制。
現在有些人對農民進(jìn)城打工“兩頭占”有意見(jiàn)，這邊打工賺工資，那邊還有土地。認為應該把進(jìn)城務(wù)工農民的土地收回來(lái)，我認為這不是可行辦法，絕不能這么簡(jiǎn)單從事，我干過(guò)縣一級，也干過(guò)市一級，干過(guò)縣一級的有深刻體會(huì )，那是要捅大簍子的，這不是可行辦法，絕對不能草草了事。最應該辦的不是收地，而是改革。當前最迫切的任務(wù)是，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
時(shí)間證明了這是老百姓最擁護的辦法，也是最可行，最行之有效的辦法。北京市的朝陽(yáng)區有一個(gè)三間房，他們前一時(shí)期把農民的土地承包權轉化為了入股權，通過(guò)入股使農民得到土地的收益權，使農民進(jìn)入企業(yè)工作，獲得工資性收入。我們去調研，老百姓高興得很，既有入股的收益，又有打工賺的工資，這樣的制度安排不僅解決了土地征收和交易制度的弊端，而且保障了農民長(cháng)期穩定的收益。
三、講一講管理保障問(wèn)題。我這里講的管理，是指法律、法規、標準等規則的制定、實(shí)施、檢驗和修訂完善過(guò)程。毫無(wú)疑問(wèn)，建立健全城鄉發(fā)展一體化機制，必須運用管理這駕馬車(chē)拉動(dòng)，必須依靠管理制度進(jìn)行保障。
從目前來(lái)看，我們應當按照習總書(shū)記三中全會(huì )最后的講話(huà)當中說(shuō)的“凡是于重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行”的要求，抓緊做好三項工作。
第一，要對過(guò)去制定的法律法規進(jìn)行修訂完善。主要包括《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》、《城市房屋拆遷條例》和《土地管理法》，這是三個(gè)當務(wù)之急要修改的法律。大家知道《戶(hù)口登記條例》是1958年出臺的，改革開(kāi)放以來(lái)，雖然做了較大的調整，采取了一些調整的措施，但仍然沒(méi)有從根本上改變原有戶(hù)籍制度，大家每個(gè)人都清楚，對城市的住戶(hù)是按照城市拆遷條件，對農村的居民是按照《土地管理法》來(lái)確定補償方式的。這兩種不同的城鄉補助方式，導致了城市居民和農民土地收益的天壤之別，極不公平，更加極不合理。與這三部相類(lèi)似的法規還有不少，也都明顯存在諸多亟待修訂完善問(wèn)題。
一是有些法規極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進(jìn)行修改。
二是有些法規已經(jīng)過(guò)時(shí)，應當抓緊按照當前的形勢和發(fā)展趨勢的要求補充完善。
三是有些法規只有原則性的規定，許多條文相互打架，迫切需要進(jìn)行調整和細化。
四是有些法規部門(mén)色彩濃厚，亟需站在全局高度進(jìn)行修訂完善。
第二，要根據開(kāi)放改革積累的成功經(jīng)驗和做法，制定新的法律法規，近年來(lái)我國在推進(jìn)城鄉一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經(jīng)驗，應當認真總結這些經(jīng)驗和做法，根據改革發(fā)展的要求，研究制定一批新的法律法規。
第三，要抓好法律法規的有效實(shí)施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強調法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規。另一方面要切實(shí)維護法律的權威性，確保法律法規的有效實(shí)施。時(shí)間告訴我們，抓好法律法規的有效實(shí)施比制定法律法規要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。
一是要切實(shí)加強法制教育，全面樹(shù)立法制觀(guān)念。
二是要切實(shí)把權力關(guān)進(jìn)法律籠子里，用法律管住權力。
三是要切實(shí)加強實(shí)施的監督，嚴厲查出“有法不依、執法不嚴、違法不糾察、執法犯法”等行為。
這里需要說(shuō)明的是，“開(kāi)放、改革、管理”這“三架馬車(chē)”是一個(gè)有機整體，具有多種實(shí)現形式。這樣必須統籌協(xié)調運用，因為時(shí)間關(guān)系，這里只是講了一種實(shí)現形式、三個(gè)要素的個(gè)體功能，而沒(méi)有講整體的運作方式，展不開(kāi)，只有15分鐘時(shí)間，以上發(fā)言請批評指正，謝謝各位!