財稅體制與每個(gè)人息息相關(guān)，但我們對財稅體系多少會(huì )有一些誤解。財稅體系其實(shí)對家庭財富積累、企業(yè)興衰、國家國際競爭力的影響非常大。很多人，包括企業(yè)家，都低估了其影響。央視和萬(wàn)科的巨額稅收之爭，一些企業(yè)家也參與其中，其背后的原因是什么？大家的觀(guān)點(diǎn)可以不同，我今天只想提供一些這個(gè)領(lǐng)域的事實(shí)。
　　提供公共服務(wù)是政府的基本職能，國防、司法體系、警察、壟斷、污染治理，還有建立社會(huì )保障制度、收入再分配，這些目標中有三個(gè)半是為了提高效率，一個(gè)半是為了收入分配。從財政部來(lái)看，錢(qián)永遠不夠花，教育投資不能低于G D P的4%，醫療花費也要增加，退休金要提高補償標準，污染治理要加大投入，國防要投入。但對老百姓而言，所有稅收都太貴了，任何稅收我們都恨，提到稅收就想豁免，提到支出就想增加，但是錢(qián)從哪兒來(lái)呢？
　　從財稅體系的四重目標看中國現狀
　　現代財稅體系有四重目標：促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，預防和治理經(jīng)濟波動(dòng)，改善收入分配，預防和治理環(huán)境污染。這也為大部分人贊同。但這四項工作大多數情況下是相互沖突的，更麻煩的是，當我們談?wù)撘粋�(gè)問(wèn)題時(shí)，通常忘記了另一個(gè)。但是作為財長(cháng)，他不能在談?wù)撘粋�(gè)問(wèn)題時(shí)忘記另外三個(gè)問(wèn)題。
　　根據決算報告，2011年政府支出最多是教育，占財政支出的15.1%。教育關(guān)系國計民生，但具體講錢(qián)花得也不是都有道理。國家大量補貼清華、北大、人大，就是不公平的。這些學(xué)校的學(xué)費是5000元，國家還給予了巨額學(xué)費、住宿、伙食補貼，人大每年給學(xué)生宿舍補貼2億，每個(gè)本科生一年的宿舍費600塊錢(qián)。中國越好的大學(xué)學(xué)費越便宜，越差的大學(xué)，反而學(xué)費多。從長(cháng)期來(lái)看，到底是北大、清華的畢業(yè)生收入高，還是其他大學(xué)畢業(yè)生收入高呢？此外，社會(huì )保障和就業(yè)支出也很高，但非傳統意義的領(lǐng)取養老金，我國的社保體系是獨立于財政部的控制范圍之外的。
　　其實(shí)很多時(shí)候我們感覺(jué)不到政府和自己有關(guān)，但政府無(wú)時(shí)無(wú)刻不影響著(zhù)我們，從出生到去世都是要交稅。美國是個(gè)人所得稅為主的稅收體系，收入往口袋里收的時(shí)候交稅。我國是以間接稅為主，即往外掏錢(qián)的時(shí)候交稅，個(gè)人所得稅只占財政收入的5.6%。出口貨物退稅為負，規模龐大，占了稅收收入的8.5%。稅收體系中其實(shí)我們交了稅，國內增值稅22.4%，消費稅6.4%，這個(gè)增值稅被證明是人類(lèi)歷史上最強大的賺錢(qián)機器，只要有增值稅在，國家財政收入就不會(huì )愁。間接稅可以保證政府收入和經(jīng)濟增長(cháng)，但缺點(diǎn)是政府手中沒(méi)有工具，無(wú)法改善收入分配。
　　我們現在的情況和1978年完全不同。鄧小平剛接手的時(shí)候，整個(gè)國家物資緊缺，需要盡量將餅做大，直到1994年，問(wèn)題依舊是餅不夠大，可以獲取的物資和服務(wù)太少。所以當時(shí)沒(méi)有收入分配問(wèn)題，大家都比較窮，經(jīng)濟波動(dòng)與污染問(wèn)題也不那么嚴重。所以1978年的稅制一直到1994年都是合理的。當時(shí)政府規模特別小，欠了很多錢(qián)，到1994年開(kāi)始稅制改革，政府收入開(kāi)始增加。影響經(jīng)濟增長(cháng)有三個(gè)因素，勞動(dòng)供給、資本積累、技術(shù)進(jìn)步。當時(shí)稅制主要是為了激勵財富的增加和創(chuàng )造�，F在我們仍然是發(fā)展中國家，人均GDP排名全球第88名，依舊要推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。但我們面臨著(zhù)經(jīng)濟波動(dòng)的新問(wèn)題。
　　經(jīng)濟波動(dòng)的危害極大。頻繁的經(jīng)濟波動(dòng)給企業(yè)和家庭都造成了巨大的危害，以至于今天持有的財富，明天早上可能就血本無(wú)歸。經(jīng)濟波動(dòng)的直接危害就是通貨膨脹，政府其實(shí)很害怕物價(jià)高漲、通貨膨脹。中國過(guò)去的100年里，除了外敵入侵，所有的政治危機背后都有通貨膨脹因素。上世紀90年代經(jīng)濟衰退時(shí)，全國有1000多萬(wàn)人一個(gè)月之內失業(yè)，引發(fā)很大的社會(huì )問(wèn)題，政府壓力也非常大，失業(yè)的人更是苦不堪言。1997-98年其實(shí)非常危險，很多人生存非常困難。大家埋怨2008年4萬(wàn)億大規�；�建投資，并沒(méi)有考慮政府的難處。我在美國讀書(shū)時(shí)，4月15日是報稅截止日期，每個(gè)人都歡欣鼓舞，因為報稅之后就會(huì )有退稅，美國國稅局是自動(dòng)的財富分配系統，政府通過(guò)退稅工具來(lái)對抗經(jīng)濟波動(dòng)。而我們國家退給誰(shuí)呢？中央政府連納稅人是誰(shuí)都不知道，所以一旦陷入經(jīng)濟波動(dòng)，政府其實(shí)并沒(méi)有多少工具應對危機，基建投資幾乎成了唯一的辦法。
　　與經(jīng)濟波動(dòng)的危害相同，收入不平等問(wèn)題的危害也在凸顯。一般人的經(jīng)濟是憑借勞動(dòng)力，部分生產(chǎn)性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這些都極為薄弱，容易被破壞。過(guò)去十年中勞動(dòng)保護標準低，很多人殘疾，600多萬(wàn)人得了塵肺病，一部分人發(fā)財是以其他人的生計被破壞為成本的。過(guò)去有錢(qián)人受尊敬，但現在有錢(qián)人不那么受尊敬，這確實(shí)值得重視。很多人認為WT O提勞動(dòng)標準、環(huán)境污染問(wèn)題，是西方人想當然，但大家想一想，憑什么你發(fā)財了，而將我的土地和空氣污染了呢？
　　環(huán)境污染則是另一大危害。北京現在經(jīng)常有非常嚴重的霧霾，污染已經(jīng)使經(jīng)濟增長(cháng)大打折扣，還會(huì )激化社會(huì )矛盾。臺灣社會(huì )開(kāi)始動(dòng)蕩，最主要的原因是污染。2007年開(kāi)始廈門(mén)、海寧、大連、汕頭、什邡、啟東，環(huán)境造成的群體性事件越來(lái)越多，而當地的老干部起了很大作用。根據京津冀地區燃煤電廠(chǎng)造成的健康危害評估研究，肺癌患者的數量城鄉都在上升，城市上升比農村嚴重。2002年后中國的碳排放量一直走高，到2011年已占全球主要經(jīng)濟體的26.4%。
　　現行財稅體系運轉邏輯
　　所有這些問(wèn)題壓到一起，十八屆三中全會(huì )之前，我們意識到1994年的財稅體制已經(jīng)無(wú)法應對了。提起1994年的財稅體制，大家會(huì )說(shuō)分稅制窮了地方，富了中央，這樣的評價(jià)有很大誤解。嚴格說(shuō)，1994年的財稅體制是收入集中在中央、支出在地方。每年中央政府的轉移支付達3萬(wàn)多億，21個(gè)省財政支出的50%來(lái)源于此，西藏花100塊錢(qián)有91塊錢(qián)來(lái)自中央，北京花100塊錢(qián)有11塊來(lái)自中央。但北京是企業(yè)所得稅匯總納稅的地方，稅收占了便宜。2013年北京西城區稅收總額3700億，遠遠超過(guò)該區的GDP，比河北省的稅收總量都多。標準收入減標準支出之間的差就由中央政府彌補，自己收入越多，中央給的轉移支付就自動(dòng)減少。過(guò)去常常按戶(hù)籍人口算帳，廣東省比較吃虧，2012年財政部就將流動(dòng)人口轉移支付放進(jìn)去了，廣東省就上來(lái)了。
　　中央政府負責決策，地方政府負責辦事，通過(guò)轉移支付給錢(qián)，社會(huì )保障體制單獨運行，這是1994年財稅體制的特征。這個(gè)體系最大的問(wèn)題是財政收入增長(cháng)太快。我國的政府規模不僅高于韓國、希臘等國，也遠遠超過(guò)美國、日本和澳大利亞。財政部只算稅收收入和非稅收收入，其實(shí)社會(huì )保障金也是強制性交的，也屬于財政收入，土地出讓金是政府和私人之間的買(mǎi)賣(mài)，也應該算政府收入，因為它增加了政府可支配的財源。
　　政府規模大，財政收入增速過(guò)快，不利于經(jīng)濟增長(cháng)。因此穩定政府規模，避免過(guò)高的稅收對經(jīng)濟增長(cháng)的負面影響，是新時(shí)期黨和政府必須正視的問(wèn)題。多年來(lái)，以促增長(cháng)為首要目標的收入和支出結構安排不利于政府完成其他工作。稅收收入是宏觀(guān)經(jīng)濟調控、收入分配和污染治理的重要工具。王永慶死后，臺灣稅務(wù)機關(guān)可以征收40%多的遺產(chǎn)稅，美國2011年遺產(chǎn)稅比重達48%，日本的遺產(chǎn)稅也非常高。中國目前存在大量的富二代是政府所得稅體系失靈的表現。
　　現行財稅體系已無(wú)法應對問(wèn)題
　　從支出角度分析，由于失業(yè)保險（放心保）給浮標準過(guò)低，起不到衰退時(shí)期幫助失業(yè)者、穩定消費、防治經(jīng)濟螺旋式下滑的“自動(dòng)穩定器”作用。個(gè)人所得稅都是工薪稅，起不到調節作用。我們的稅收體系沒(méi)有辦法將富人的錢(qián)挖出來(lái)，也沒(méi)有辦法將窮人墊起來(lái)，收入分配問(wèn)題解決不了，沒(méi)有工具。這樣的安排給經(jīng)濟波動(dòng)的預防調控、收入分配的改善以及環(huán)境污染的治理都帶來(lái)了負面影響。所以調整央地關(guān)系就是最核心的問(wèn)題。
　　中央政府并沒(méi)有納稅人的信息，如果各個(gè)地方退稅給本地，很可能稅收成本本地擔負，其他地方收益。因為退稅未必會(huì )用于本地消費，等于拿自己的財政成本刺激其他地方的經(jīng)濟。所以這樣的事情不應該由地方政府做，地方政府提供公共服務(wù)，尤其是進(jìn)行收入分配時(shí)，會(huì )影響地方政府的效率，所以必須是中央政府干。
　　現行制度安排也不利于污染的預防和治理。如果地方污染治理很?chē)栏�，標準很高，可能企業(yè)就跑掉了，所以環(huán)保局交給地方政府肯定不行，環(huán)保系統垂直是有必要性的。至于社保，是全國統一的，通過(guò)轉移支付的調整，哪里花錢(qián)都一樣。但目前很多城市戶(hù)口的外地人在廣東，他們走了之后，事實(shí)上交的社保帶不走，最典型的是東莞。地方政府運轉養老體系及社會(huì )保障體系，存在很多問(wèn)題。
　　最后一點(diǎn)，目前政府的核心執政基礎設施匱乏。黨和政府治理國家、為民眾提供公共服務(wù)，需要適當的工具和基礎設施，比如調節收入分配需要遺產(chǎn)稅和贈予稅。我國著(zhù)名的例子就是全國性騙保，不僅中國有，美國、日本也有。還有就是低保，村里真正的窮人拿不到，拿到的多是村干部的親戚朋友，雖然不是很普遍，但肯定存在。美國花了35年時(shí)間才解決了這個(gè)問(wèn)題，所以美國人現在不可能逃稅，因為有社會(huì )保障號。這在收入分配方面是一個(gè)非常好的信息系統。
　　相對于富二代，窮二代的問(wèn)題更嚴重。很多人覺(jué)得收入差異是市場(chǎng)分化和個(gè)人的競爭能力決定的。這有道理，但更需要知道的是，未來(lái)你的生活水平、勞動(dòng)力水平不僅取決于你的能力，也取決于周?chē)�人的能力，所謂不怕神一樣的對手，就怕豬一樣的隊友。而現在我們對最窮的人太不關(guān)心了，這是比遺產(chǎn)稅和贈予稅還重要的事。普遍有效的扶貧經(jīng)驗是幫助小孩，而不是幫助父母，其中最關(guān)鍵的就是投資教育。過(guò)去十多年中國的中小學(xué)重新布局，小學(xué)合并。山西減少了88%的學(xué)校，河南省減少得更多。貧困家庭子女受教育已非常困難，這勢必會(huì )產(chǎn)生更多的窮二代。富二代是政府機制失靈，窮二代是政府更大的失靈。從效率角度而言，關(guān)心窮人也是幫助我們自己，因為未來(lái)他可能是你的同事或雇員。從社會(huì )穩定角度考慮，如果國家不能提供足夠的學(xué)校，結果可能要建更多的監獄。解決窮二代，需要有專(zhuān)門(mén)的福利工具，但是現在也沒(méi)有。
　　改革財政制度必須重建治理邏輯
　　總體而言，現行的財政制度已達不到財政體系的四重目標了，必須改革。要治理污染，必須有新稅種，全世界的歷史經(jīng)驗表明，稅收是除了管制之外非常有效的手段。要想改善收入分配，需要遺產(chǎn)稅、贈予稅和非常有效的所得稅，降低基尼系數并非目的，我們的目標是隔斷貧困的繼承性。貧困縣是最糟糕的制度，資金到了貧困縣，但并沒(méi)有到最貧困的人那里。如何找到真正的窮人，這是亟須考慮的問(wèn)題。我們還要促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，應對經(jīng)濟波動(dòng)，總稅收不能再增加了。我們總的原則，其實(shí)在十八屆三中全會(huì )上已比較清楚，就是穩定宏觀(guān)稅負，在這個(gè)過(guò)程中，稅收收入結構調整、支出結構調整，很重要的事情就是中央和地方之間的關(guān)系調整。
　　首先就是完成營(yíng)改增，將增值稅的現行稅率從17%降到9%。政府收入下降后怎么辦？?jì)蓚�(gè)新稅種可以嘗試彌補--環(huán)境稅和遺產(chǎn)與贈予稅。如果不減稅就沒(méi)有增加稅收的正義，增加稅收被反對就是天經(jīng)地義的。房地產(chǎn)稅我本質(zhì)是不看好的，其實(shí)物業(yè)費就是房地產(chǎn)稅，取之于地用之于地。房地產(chǎn)稅想變?yōu)榈胤秸�府的主要稅種不現實(shí)，凡是房地產(chǎn)稅基很大的地方不缺錢(qián)，比如北京、上海、廣州，凡是缺錢(qián)的地方，房地產(chǎn)稅基又很小。
　　其次要優(yōu)化支出，對付宏觀(guān)波動(dòng)，自動(dòng)穩定器非常重要，失業(yè)保險必須有較大程度的提高。失業(yè)保險支出占G D P比重需要從“十一五”期間的0 .07%提升到0 .5%。為了改善收入分配，還必須大幅度提高城鄉低保的補助標準�，F在城市低保全國最好的地方就是浙江諸暨，每個(gè)月576塊錢(qián)，但是較低的地方也確實(shí)存在。為了改善收入分配，促進(jìn)長(cháng)期經(jīng)濟增長(cháng)，要建立全國性的兒童補助。
　　更重要的是要建立一個(gè)強大有效、負責任的中央政府。全世界越現代的國家、越強大的市場(chǎng)經(jīng)濟，就必須有越強大的中央政府。要想改善收入分配，地方政府是做不到的。失業(yè)保險、養老保險、醫療保險、社會(huì )救助等支出責任中央政府要擔負，污染治理也要由中央負責。還要建立覆蓋全國的社會(huì )保障號碼和污染信息系統，打造執政基礎設施。
　　總之，現行的財政制度與其要實(shí)現的基本目標之間存在沖突，圍繞這四個(gè)目標，要相互妥協(xié)，十八屆三中全會(huì )提出的改革也需要往前走。 （鄭新業(yè) 中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院公共經(jīng)濟學(xué)教授、博士生導師，主要研究方向是公共經(jīng)濟學(xué)和微觀(guān)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，曾出版英文專(zhuān)著(zhù)《The Econom icsof C hild Labor》。）