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| 趙乃育/繪 |
隨著(zhù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》打響“農地入市”發(fā)令槍?zhuān)鳛槲覈r村改革發(fā)源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會(huì )閉幕之際，安徽省發(fā)布指導意見(jiàn)，決定在全省20個(gè)縣(區)開(kāi)展農村綜合改革示范試點(diǎn)工作，推出多項“農地入市”新政策。
事實(shí)上，在農村土地產(chǎn)權制度改革、農民集體建設用地流轉等方面，安徽省近年來(lái)進(jìn)行了一些頗具爭議也很有借鑒意義的改革試點(diǎn)�！督�(jīng)濟參考報》記者近期走訪(fǎng)安徽省部分土地改革試點(diǎn)地區了解到，這些“農地入市”試點(diǎn)雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實(shí)遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線(xiàn)”難突破等尷尬。
“宅基地退出”落實(shí)遇阻
退出補償額如何定，社會(huì )保障有無(wú)著(zhù)落，能否找到就業(yè)門(mén)路……多位受訪(fǎng)者擔憂(yōu)，若這些工作沒(méi)提前謀劃好，就倉促讓農民退出宅基地，將來(lái)這些農民會(huì )不會(huì )成為城市“流民”？
2013年11月12日，安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，決定在20個(gè)縣(區)開(kāi)展農村綜合改革示范試點(diǎn)工作，其中提出建立多元統一的農村土地市場(chǎng)，包括探索土地流轉新機制、建立宅基地退出補償激勵機制等政策。
《經(jīng)濟參考報》記者近日走訪(fǎng)合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償激勵機制政策備受關(guān)注。根據指導意見(jiàn)，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過(guò)流轉方式使用其他農村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。
對此，家住蕪湖市無(wú)為縣十里墩鄉的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作，他已在城里買(mǎi)了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了�！爸灰a償合理，我覺(jué)得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的�！彼f(shuō)。
然而，接受記者采訪(fǎng)的一些基層干部對該項政策卻態(tài)度迥異。有人認為，該政策符合現實(shí)需要，將盤(pán)活農村閑置宅基地資源，優(yōu)化城鄉建設用地空間布局。也有人擔心，“保障農戶(hù)宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，是《決定》對宅基地的表述，而安徽出臺的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會(huì )帶來(lái)與民爭地、“流民”等問(wèn)題。
其實(shí)，關(guān)于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區開(kāi)始試點(diǎn)，但由于后續配套政策不健全，政策落實(shí)情況不容樂(lè )觀(guān)。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農村宅基地退出辦法(試行)》，規定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬(wàn)元補助。
對于這項政策的實(shí)施情況，寧國市政府辦公室相關(guān)負責人表示，雖然政策已出臺幾個(gè)月了，但目前仍沒(méi)有完全實(shí)施。不可否認，后續的社會(huì )保障是有問(wèn)題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現在要做這件事，首要前提就是農民自愿。
土地“轉”金融不“轉”
寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說(shuō)，有企業(yè)想流轉土地，但一了解到流轉后到銀行不能抵押融資，企業(yè)就沒(méi)什么興趣了。若金融問(wèn)題不解決，“農地入市”試點(diǎn)很難推進(jìn)。
蕪湖市是全國第一個(gè)農民集體所有建設用地使用權流轉試點(diǎn)城市。1999年，國土資源部正式批準該市為農民集體所有建設用地使用權流轉試點(diǎn)。
據蕪湖市國土資源局副調研員尹仲輝介紹，該流轉是指鄉鎮土地利用總體規劃確定的集鎮建設用地范圍內的集體所有建設用地使用權發(fā)生轉移的行為，包括農民集體所有建設用地使用權轉讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等。當時(shí)設計政策體系時(shí)，均按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，即集體土地參照國有土地操作�！皬脑圏c(diǎn)情況來(lái)看，確實(shí)取得了較好成效�！币佥x說(shuō)。
“自開(kāi)展流轉以來(lái)，共辦理流轉供地手續3370畝，吸引了大批投資者前來(lái)興業(yè)，街道財政收入從1999年流轉前的2579萬(wàn)元增長(cháng)到2012年的4億元�！笔徍�(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區龍山街道辦事處相關(guān)負責人說(shuō)，城鎮化進(jìn)程加快了，農民居住向鎮區集中了，還享受到較完善的社會(huì )保障體系。
然而，建設用地流轉也存在“短板”�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉土地交易中心目前已規范流轉集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營(yíng)權交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉至今還沒(méi)有交易。
“土地‘轉’金融不‘轉’，基層反映很強烈�！毙ず炅撂钩�，雖然省里和市里都出臺了規定，但銀行業(yè)金融機構卻不“買(mǎi)賬”。2011年8月，寧國市出臺辦法規定，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以進(jìn)行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱(chēng)由于風(fēng)險因素和處置難度，集體建設用地一般不能抵押，銀行不愿進(jìn)行抵押融資。
蕪湖市集體建設用地流轉試點(diǎn)也遭遇類(lèi)似情況。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責人表示，按照規定，集體建設用地和國有土地同地同價(jià)，但銀行執行起來(lái)卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價(jià)的70%，但集體建設用地只能貸50%左右，這還是同地不同權的。
蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉了12畝集體建設用地�！爱敵醭兄Z與國有土地同地同權，可到銀行抵押融資時(shí)還是不一樣。我咨詢(xún)了銀行，公司的用地只能貸300萬(wàn)元左右，而要是國有土地就能貸500多萬(wàn)元�！惫究偨�(jīng)理胡忠福無(wú)奈地說(shuō)，現在公司的產(chǎn)品供不應求，就因為缺乏資金，不能擴大再生產(chǎn)，影響了企業(yè)的發(fā)展。
據悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經(jīng)營(yíng)權的資本屬性。根據指導意見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權等的轉讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉統一的土地交易市場(chǎng)。
“我最關(guān)注的就是這項政策了，2013年流轉了5000余畝土地，之前因沒(méi)有抵押物，一般很難從銀行貸到款�！卑霾菏袘堰h縣鵬飛現代農業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社理事長(cháng)路鵬飛高興地說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權可作抵押物，他就不用再愁貸款問(wèn)題了，希望政策能盡快落實(shí)。
法律“紅線(xiàn)”制約改革進(jìn)展
在土地改革試點(diǎn)地區，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線(xiàn)”掣肘，一些改革因此進(jìn)展緩慢。
據寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農民興辦專(zhuān)業(yè)合作和股份合作等多元化、多類(lèi)型合作社”，但對農村土地股份合作社等尚未作出明確規定，導致工商登記時(shí)無(wú)法可依，不能真正成為市場(chǎng)獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。
農村集體土地的多頭管理，給賦權于農民帶來(lái)難度。據了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農業(yè)、國土等不同部門(mén)管理，土地確權工作協(xié)調比較難。由于歷史原因，目前已確權的林地、承包地的實(shí)際測量面積與林權證、土地承包使用權證記載的土地面積出入較大，量化股權時(shí)經(jīng)常產(chǎn)生爭議，阻礙了土地產(chǎn)權制度改革的推進(jìn)。
因缺乏政策和法律支持，導致改革進(jìn)展緩慢的例子也并不鮮見(jiàn)。為深化農村金融服務(wù)，推進(jìn)適度規模農業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起，選擇在長(cháng)豐縣率先開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)，以保障農業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農資和服務(wù)資金需要。
根據試點(diǎn)要求，凡在長(cháng)豐縣域范圍內經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬(wàn)元以上從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農戶(hù)、個(gè)體工商戶(hù)、農業(yè)企業(yè)和農村經(jīng)濟組織，符合規定即可辦理貸款業(yè)務(wù)。該項業(yè)務(wù)以依法依規、平等自愿、誠實(shí)守信為原則，堅持不改變農村土地所有權的性質(zhì)、不改變農民的土地承包權、不改變土地的農業(yè)用途。
“試點(diǎn)一年來(lái)取得一定成效，但并未達到預期目的�！遍L(cháng)豐縣農委農經(jīng)科負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬(wàn)元。之所以成交量少，除了相關(guān)配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點(diǎn)工作腳踩法律“紅線(xiàn)”。
基層反映，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款，是統籌城鄉背景下在政策方面的一個(gè)突破。雖然我國農村土地承包法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權通過(guò)轉包、出租、互換、轉讓等方式進(jìn)行流轉，但對其抵押的問(wèn)題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。
無(wú)獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉試點(diǎn)成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開(kāi)，一個(gè)重要原因就是難以逾越法律“紅線(xiàn)”。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責人說(shuō)，當時(shí)設計政策體系時(shí)開(kāi)了口子，即規定國有土地上怎么做，集體土地就參照著(zhù)做。
然而，根據我國土地管理法，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。因此，農民的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。若實(shí)踐就是突破法律規定，所以在相關(guān)法律未修訂時(shí)，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實(shí)踐中難以操作。
“從安徽部分地區土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方面給予支持�！卑不沾髮W(xué)農村改革與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展研究院院長(cháng)張德元表示，國家有關(guān)部門(mén)應盡快總結試點(diǎn)經(jīng)驗，綜合國土、農業(yè)、金融等部門(mén)意見(jiàn)需求，加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點(diǎn)工作需要。