隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程加快，大量農民轉戶(hù)進(jìn)城�！督�(jīng)濟參考報》記者近期走訪(fǎng)重慶開(kāi)縣、涪陵等地5個(gè)行政村了解到，自2010年以來(lái)，已有1200多名農民轉戶(hù)。
然而，在對農村承包地的處置上，部分轉戶(hù)農民心態(tài)矛盾：一方面認為種地不賺錢(qián)、效益差，轉戶(hù)后要么就近種起“懶莊稼”，要么將土地撂荒或送給別人種；另一方面又認為土地升值潛力大，還有“惜地”情結，轉了戶(hù)也不愿將承包經(jīng)營(yíng)權交還給村集體。
“種地不賺錢(qián)不如不種”
轉戶(hù)農民說(shuō)，現在農業(yè)效益差，收益沒(méi)有吸引力，很多人只種“口糧田”，能種多少算多少，夠自己吃就行，管不過(guò)來(lái)的地就只能撂荒�！胺N地不賺錢(qián)，有時(shí)還倒虧，有的人把地送給別人種，甚至不種�！�
重慶開(kāi)縣臨江鎮青陽(yáng)村、涪陵區珍溪鎮中鋒村、馬武鎮石朝門(mén)村、豐都縣名山街道古家店村、江津區慈云鎮一水村等5個(gè)行政村，共有農民約1.3萬(wàn)人，承包地面積超過(guò)1.8萬(wàn)畝。自2010年以來(lái)，這5個(gè)村轉戶(hù)人口已超過(guò)1200人，其中超過(guò)70%的農民就近就地將戶(hù)口遷到附近的小城鎮。
《經(jīng)濟參考報》記者近期深入這5個(gè)村采訪(fǎng)發(fā)現，大部分農民是就近就地轉戶(hù)，其承包地仍可就近耕種，但不少人還是種起了“懶莊稼”。
涪陵區珍溪鎮中鋒村村民鞠德泉2012年轉戶(hù)，地雖沒(méi)丟下，但種一季水稻就是“播種一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田間管理，沒(méi)有精耕細作�！胺N地糙一點(diǎn)，產(chǎn)量會(huì )少一點(diǎn)，但只要能滿(mǎn)足自家口糧就行�！本系氯f(shuō)，戶(hù)口遷到鎮上后，每月城鎮居民養老保險有600多元，再隨便種點(diǎn)口糧，生活還可以。過(guò)去那種“晴天一身汗、雨天兩腳泥”的種地生活確實(shí)不想再過(guò)了。
記者采訪(fǎng)發(fā)現，轉戶(hù)農民與村里其他人相比，收入相對較高，一般都在外務(wù)工多年，有較為穩定的工作，不少人在小城鎮或者區縣城已經(jīng)購買(mǎi)了住房。對他們而言，種一畝地純收入僅六七百元，吸引力不夠，還要耗精力。除了有的人愿意種些口糧田外，不少人要么將土地撂了荒，要么送給別人種。在一些村社，40%以上的轉戶(hù)農民土地被親戚朋友或鄰居“撿”去種。
在豐都縣名山街道古家店村村委會(huì )主任古明華看來(lái)，農村“撿地”的出現，主要是因為農民轉戶(hù)大多是自發(fā)行為，其留下的地塊高度分散�！按謇锲骄粦�(hù)人承包地只有3畝多，還要分散成10多個(gè)地塊，彼此之間距離還很遠，沒(méi)法統一流轉，搞規模經(jīng)營(yíng)。轉戶(hù)農民自己不想種，還不如免費送給別人種�！惫琶魅A說(shuō)。
“進(jìn)了城也不能丟下土地”
雖然轉戶(hù)農民大多都說(shuō)種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻沒(méi)有一個(gè)人主動(dòng)將承包地經(jīng)營(yíng)使用權交還給村社集體，真正實(shí)現“人地分離”。
農民轉戶(hù)進(jìn)城，為何不愿放棄農村土地權益？記者采訪(fǎng)發(fā)現，這主要有三方面原因：一是直接退地補償少，難以達到轉戶(hù)農民預期。受目前政策限制，各地對轉戶(hù)農民主動(dòng)將承包地退出，交還給村社集體應如何補償沒(méi)有明確的標準。有的地方采取用承包期內剩余年限測算農業(yè)產(chǎn)出值的辦法給予補償，平均每畝補到1萬(wàn)元，低于轉戶(hù)農民預期。二是認為土地是生存保障的底線(xiàn)，雖然自己轉戶(hù)進(jìn)了城，但“農村仍有地在手，進(jìn)城就有了底氣，干得不好，還可以退回來(lái)”。三是認為未來(lái)土地升值潛力大，“即便進(jìn)了城，也不能丟下”。
“農民越來(lái)越看重土地的價(jià)值，大家覺(jué)得只要保留土地承包經(jīng)營(yíng)權，以后無(wú)論是流轉還是征用，都不吃虧�！遍_(kāi)縣臨江鎮青陽(yáng)村支部書(shū)記劉定明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，僅以土地流轉為例，村里耕地流轉價(jià)已從2008年的平均每畝400多元/年，漲到現在的700多元。一戶(hù)農民如果能將自家土地全部流轉出去，一年租金收入就有三四千元，這對轉戶(hù)農民而言還是很有吸引力的。
“無(wú)論是出于傳統的‘戀土’情結，還是出于經(jīng)濟效益考量，農民轉戶(hù)進(jìn)城后，要求保留其在農村的土地，有其合理性，也應受到尊重�！敝貞c開(kāi)縣城鄉統籌辦公室主任李繼安指出，為了尊重農民的土地權益，國家也有專(zhuān)門(mén)的政策要求，在2011年國務(wù)院出臺的第9號文件中，就明確規定了“現階段，農民工落戶(hù)城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個(gè)人意愿，不得強制或變相強制收回�！�
加快有序處置土地機制建設
專(zhuān)家和基層干部認為，既要尊重轉戶(hù)農民的土地情結，依法保護其土地權益；又要完善農村承包地制度，以“土地不撂荒、種地有效益”為政策設計底線(xiàn)，加快建設轉戶(hù)農民有序處置土地的體制機制。
他們指出，轉戶(hù)農民“惜地”又不愿種地的矛盾心態(tài)，是政府在制定城鎮化和現代農業(yè)發(fā)展戰略，謀劃未來(lái)農村土地經(jīng)營(yíng)方式時(shí)必須考慮的問(wèn)題。從長(cháng)遠來(lái)看，如果相關(guān)制度安排完善，隨著(zhù)農村人口大規模轉移進(jìn)城，農村人均土地資源占有量會(huì )提高，通過(guò)規范化的土地流轉、股份合作等方式，可以為適度規模經(jīng)營(yíng)打下較好的基礎。
《經(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現，在一些出現集中、成片農民轉戶(hù)的地方，不少農業(yè)種養大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農場(chǎng)開(kāi)始規模流轉轉戶(hù)農民的土地。由于沒(méi)有“失地”風(fēng)險，還有較高收益回報，轉戶(hù)農民轉出土地的積極性也很高。
在涪陵區馬武鎮石朝門(mén)村，自2010年以來(lái)先后有600多農民轉戶(hù)，其中村里有兩個(gè)社甚至出現了整社轉戶(hù)的情況，大量農民轉戶(hù)進(jìn)城使土地規范整理和規模經(jīng)營(yíng)有了基礎。2011年石朝門(mén)村成立了蔬菜股份合作社，轉戶(hù)農民手中的3600多畝承包地折資入股，打破戶(hù)與戶(hù)之間田埂界限，統一平整后交由合作社經(jīng)營(yíng)。轉戶(hù)農民每年既可以分享地租、也能分紅，一畝地純收入超過(guò)2000元。
“在蔬菜股份合作社，轉戶(hù)農民成了股東，既不擔心失去土地權益，又能分享農業(yè)生產(chǎn)紅利�！笔T(mén)村黨支部書(shū)記何國權認為，如果能給轉戶(hù)農民一個(gè)穩定的土地收益預期，他們還是愿意把土地規模流轉出來(lái)，發(fā)展現代農業(yè)的。
豐都縣名山街道古家店村也有類(lèi)似情況。古家店村村民原有3200多人，已轉戶(hù)1200多人。最近3年村里發(fā)展起了蔬菜、瓜果種植大戶(hù)50多戶(hù)，平均流轉土地面積超過(guò)100畝，不少流轉的土地都來(lái)自于轉戶(hù)農民�！跋褙S都這樣的三峽庫區縣農業(yè)縣，土地資源有限，人均耕地只有1畝多。人口大規模轉移進(jìn)城，其實(shí)為土地流轉，發(fā)展規模農業(yè)，創(chuàng )造了很大的空間�！贝逯魅喂琶魅A說(shuō)。
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抑制農地撂荒亟須加快產(chǎn)權改革 |
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李松/重慶報道 |
在戶(hù)籍制度改革中，農民進(jìn)城不用放棄農村土地，是平穩推進(jìn)城鎮化的一種嘗試�！巴恋嘏c戶(hù)籍脫鉤”能保障轉戶(hù)農民土地權益，但農業(yè)生產(chǎn)可能面臨兩個(gè)風(fēng)險：一是農民進(jìn)城后，農村土地將撂荒；二是農地細碎化，不利于規模經(jīng)營(yíng)。
作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市從2010年8月實(shí)施戶(hù)籍制度改革以來(lái)，已有近360萬(wàn)農民自愿轉戶(hù)進(jìn)城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流轉，土地撂荒情況未出現大的波動(dòng)，農業(yè)生產(chǎn)總體平穩。重慶戶(hù)改兩年多轉戶(hù)農民承包地處置情況初步表明，通過(guò)逐漸提高農業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，鼓勵發(fā)展規模經(jīng)營(yíng)，轉戶(hù)農民的土地也能得到集約利用，農業(yè)發(fā)展有更大空間。
戶(hù)籍不用土地換
在我國城鎮化進(jìn)程中，農民轉戶(hù)進(jìn)城主要以征地“農轉非”和“土地換社�！狈绞将@得市民身份和待遇。但由于農民將土地作為保障的需要，以及農村土地附著(zhù)權益的增加，很多農民轉戶(hù)進(jìn)城不愿放棄農地，甚至出現激烈的“土地維權”。
為保障轉戶(hù)農民土地權益，國務(wù)院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現階段，農民工落戶(hù)城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個(gè)人意愿，不得強制或變相強制收回�！痹谥貞c戶(hù)改政策設計中，也明確規定“戶(hù)籍不用土地換”，農民轉戶(hù)進(jìn)城后，仍可保留農村土地權益。
“戶(hù)籍土地脫鉤”、“人地分離”也引起了一些擔憂(yōu)，認為這可能進(jìn)一步加劇土地撂荒，不利于農業(yè)穩定；此外，農民轉戶(hù)后，土地仍掌握在一家一戶(hù)手中，分散使用，難以規模經(jīng)營(yíng)，不利于農業(yè)發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》記者綜合重慶農業(yè)、戶(hù)改部門(mén)情況和基層采訪(fǎng)，發(fā)現這些情況尚未出現。據重慶各級農業(yè)部門(mén)綜合調查，2010至2012年，重慶雖有近360萬(wàn)農戶(hù)轉戶(hù)進(jìn)城，涉及承包地300多萬(wàn)畝，但全市糧食播種面積仍然在3390萬(wàn)畝左右，糧食總產(chǎn)量穩定在1130萬(wàn)噸。截至2012年底，重慶糧食已實(shí)現“五年豐”。
重慶農業(yè)大區涪陵區的承包地約78萬(wàn)畝，常年撂荒地占3%左右。區農委農經(jīng)站站長(cháng)何澤富介紹說(shuō)，戶(hù)改以來(lái)，全區10萬(wàn)多農民轉戶(hù)進(jìn)城，其承包地要么仍就近耕種，要么交給親戚或鄰居代種，要么將土地流轉給農業(yè)大戶(hù)或專(zhuān)業(yè)合作社耕種，轉戶(hù)農民土地規模集中度已超過(guò)30%，土地流轉增速較快。轉戶(hù)農民承包地撂荒率與全區平均水平相當。
重慶市統籌城鄉辦公室原專(zhuān)職副主任徐強也指出，從重慶兩年多戶(hù)改實(shí)踐來(lái)看，土地撂荒并未出現擴大化趨勢，并未威脅糧食安全。轉戶(hù)農民留在農村的土地，可以通過(guò)轉包、出租、入股等方式，規范流轉。
三因素抑制土地撂荒
記者綜合采訪(fǎng)發(fā)現，在農民大規模轉戶(hù)進(jìn)城的同時(shí)，農村未出現大規模土地撂荒，土地規模經(jīng)營(yíng)還有進(jìn)一步發(fā)展，主要有三方面原因：
一是重慶戶(hù)改對象主要是在城市打工的農民工，這些人長(cháng)期脫離農業(yè)生產(chǎn)，轉戶(hù)并不改變土地生產(chǎn)狀況�！俺松贁稻嚯x偏遠、地力很差的土地被撂荒之外，農民工在轉戶(hù)前，其實(shí)就已將土地交給親戚、朋友耕種或者流轉給農業(yè)大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社生產(chǎn)。轉戶(hù)并不必然會(huì )提高土地撂荒率�！毙鞆姼嬖V記者，在各區縣，不少農民也并非整戶(hù)轉戶(hù)，全家進(jìn)城，留在農村的父母或子女仍可以耕種土地。
在開(kāi)縣臨江鎮青陽(yáng)村，村民任強轉戶(hù)后，就遷到了鎮上居住，家里5畝多土地交給了親戚種植中藥材。任強告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“咱三峽庫區農村人多地少，人均還不到一畝地。雖然現在很多人轉戶(hù)進(jìn)了城，但人均土地面積還是不多，一旦有人進(jìn)城，別人就想拿地來(lái)種�！�
二是在戶(hù)改中，就近就地轉戶(hù)比例較高，這些轉戶(hù)“新市民”也可以就近耕種自己的土地。據重慶市戶(hù)改辦統計，在重慶360萬(wàn)轉戶(hù)農民中，就近就地轉戶(hù)比例約在4成左右，不少人“身份是市民，仍在干農活”。江津區慈云鎮的舒福全說(shuō)：“雖然現在轉戶(hù)進(jìn)了小城鎮，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距離，平時(shí)騎著(zhù)摩托車(chē)不到10分鐘就到了，并不耽誤伺候2畝多水稻�！�
三是近年來(lái)重慶農村土地流轉速度加快，土地租金上漲，不少轉戶(hù)農民來(lái)到區縣城、重慶主城區，有些人地遠距離分離的“新市民”愿意將土地流轉給大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社等新興農業(yè)生產(chǎn)主體，既能解決土地撂荒，也在一定程度上實(shí)現了土地適度規模經(jīng)營(yíng)。
在涪陵區馬武鎮石朝門(mén)村，國全蔬菜專(zhuān)業(yè)合作社就流轉了全村大量轉戶(hù)群眾土地�！耙郧稗r民一家一戶(hù)種地難賺錢(qián)，種水稻、玉米只能維持溫飽。一些人覺(jué)得種地又苦又累，寧愿撂荒也不愿種�！焙献魃缟玳L(cháng)何國全說(shuō)，加入土地股份合作社后，土地變成了“金疙瘩”。隨著(zhù)規模效益顯現，村里土地租金已從2009年的每畝400多元上漲到600多元，而且每年還能有分紅。土地越來(lái)越值錢(qián)，只要合同規范、風(fēng)險小，轉戶(hù)農民愿意把土地流轉出來(lái)。專(zhuān)業(yè)合作社也能獲得更多的土地資源。
加快農地產(chǎn)權改革
采訪(fǎng)中，不少政府官員、專(zhuān)家學(xué)者認為，從目前來(lái)看，農村土地撂荒的直接原因還是在于農業(yè)比較效益太低，農民種地不賺錢(qián)。據農情調查，目前重慶人均承包地面積僅為1.1畝左右，大多是“巴掌地”、坡耕地，產(chǎn)出效益較差。通過(guò)戶(hù)改通道，大量農民轉戶(hù)進(jìn)城，能夠提高農村人均資源占用量，為現代農業(yè)發(fā)展提供新的空間。
從目前來(lái)看，重慶率先在戶(hù)改中嘗試農民進(jìn)城不用放棄農村土地，在農村尚未加劇土地撂荒，抑制規模經(jīng)營(yíng)。從長(cháng)遠來(lái)看，還是應做好詳細、規范的制度設計，處理好農民轉戶(hù)進(jìn)城與農村土地處置之間的關(guān)系，既要讓“新市民”平穩轉入城鎮，享受市民待遇，也要保障農村農業(yè)穩定，抑制土地撂荒。
相關(guān)專(zhuān)家認為，戶(hù)籍制度改革不可能單兵突進(jìn)，要使農民進(jìn)城平穩有序，農業(yè)生產(chǎn)不發(fā)生大的風(fēng)險，必須加強農村土地利用制度改革：
首先，要建立、完善在農民進(jìn)城后，留在農村的土地處置管理平臺，提高農業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，并通過(guò)相關(guān)法律、規章明確，農民轉戶(hù)進(jìn)城后，農村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵將承包地交給農業(yè)大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)，按協(xié)議分享收益。對于自愿放棄承包地的，可經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后轉讓給其他村社成員或愿意遷入村社的其他農民，轉讓價(jià)格由供需決定，實(shí)現規范有償退出。
其次，要加快農村土地產(chǎn)權制度改革步伐，真正明確土地承包經(jīng)營(yíng)權權屬關(guān)系，要在承包地確權頒證的基礎上，通過(guò)法律確認村社集體經(jīng)濟組織作為土地所有者、農民作為土地經(jīng)營(yíng)、使用者之間的權利關(guān)系，依靠落實(shí)農民的財產(chǎn)權利，尤其是農民的土地經(jīng)營(yíng)權等，使農民真正在法律上擁有、占有、支配、處置這些財產(chǎn)的權利，這樣一方面能夠解決農民進(jìn)城后對土地的后顧之憂(yōu)，另一方面，也能為農業(yè)大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展創(chuàng )造更好環(huán)境。
