近日，農業(yè)部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好2014年農業(yè)農村經(jīng)濟工作的意見(jiàn)》，對今年農村經(jīng)濟工作開(kāi)展做出具體安排�！兑庖�(jiàn)》提出，選擇2個(gè)省開(kāi)展整省試點(diǎn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，其他省份至少選擇1個(gè)整縣開(kāi)展試點(diǎn)。專(zhuān)家表示，農村土地承包關(guān)系的逐漸穩定和完善，使承包經(jīng)營(yíng)權用以抵押融資成為了可能。下一步，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的抵押融資試點(diǎn)或將在農村改革實(shí)驗區推進(jìn)，四川、浙江、重慶等地都可能成為試點(diǎn)地區。
 |
| 趙乃育/繪 |
確權 選兩省整省試點(diǎn)頒證工作
《意見(jiàn)》提出，要穩定和完善農村土地承包關(guān)系。堅持農村土地農民集體所有，抓緊研究現有土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變的具體實(shí)現形式，進(jìn)一步明確所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權之間的關(guān)系；抓緊抓實(shí)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，進(jìn)一步擴大試點(diǎn)范圍，選擇2個(gè)省開(kāi)展整省試點(diǎn)，其他省份至少選擇1個(gè)整縣開(kāi)展試點(diǎn)。
記者了解到，四川省已經(jīng)確定為全國兩個(gè)全面試點(diǎn)確權頒證的省之一。目前成都市已經(jīng)全部實(shí)現了確權。除成都外，截至2013年年底，四川還有112個(gè)縣全面開(kāi)始了確權頒證工作。
另外，其他各省也于日前相繼作出了具體安排。作為農業(yè)大省的吉林將進(jìn)一步擴大確權登記試點(diǎn)范圍，重點(diǎn)抓梅河口市、公主嶺市兩個(gè)整縣推進(jìn)試點(diǎn)，吉林省其他縣(市、區)自行選擇有代表性的1個(gè)鄉或2個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)。
對于農民來(lái)說(shuō)，土地確權登記是增加財產(chǎn)性收入的制度保障，也是維護農民土地承包權益的迫切需要。吉林省雙遼市東明鎮慶祥村農民于占堂就表示，“有了這個(gè)確權后的集體土地所有證，咱們農民心里可有底了，以后要是有土地糾紛、流轉、占地啥的，拿著(zhù)它說(shuō)話(huà)就好使了�！�
“今年中央一號文件也提出要完善農村土地承包政策，穩定農村土地承包關(guān)系并保持長(cháng)久不變�！敝袊r業(yè)科學(xué)院農經(jīng)所所長(cháng)秦富在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，只有通過(guò)確權頒證，才能確定土地對應的權屬關(guān)系，才能隨即展開(kāi)其他各項改革工作。
農業(yè)部部長(cháng)韓長(cháng)賦在2013年全國農業(yè)工作會(huì )議上曾表示，力爭用5年時(shí)間基本完成全國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證。記者了解到，截至2012年底，全國農村集體土地所有權確權登記發(fā)證率已達到94.7%，累計發(fā)證約620萬(wàn)宗，部分地區已全部完成。
有業(yè)內人士表示，雖然已經(jīng)有了具體時(shí)間表，確權頒證工作到目前為止也已取得了很大進(jìn)展，但是該項工作是否能按時(shí)完成尚不能確定。
北京農村產(chǎn)權交易所有限公司合作發(fā)展部高級經(jīng)理趙忠煦表示，目前北京市的承包經(jīng)營(yíng)權證已經(jīng)全部制作結束，但是因為確權工作還沒(méi)有完成，所以并未下發(fā)。他表示，土地確權的工作量相當大，挨戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)、土地丈量等具體工作頗費時(shí)間，而且這其中還涉及很多動(dòng)態(tài)數據的變化問(wèn)題。
流轉 承包經(jīng)營(yíng)權可抵押融資
農村土地確權頒證之后，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉就有了保障，而農民將因此獲得更多的財產(chǎn)性收入。
多位專(zhuān)家表示，黨的十一屆三中全會(huì )開(kāi)啟的農村改革，實(shí)現了土地所有權和承包經(jīng)營(yíng)權的“兩權”分離，極大解放了農村生產(chǎn)力。今年的中央一號文件更是首次提出，在落實(shí)農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權向金融機構抵押融資。專(zhuān)家認為，“三權分離”、“允許抵押擔�！钡扰e措是深化我國農村經(jīng)濟體制改革的一大創(chuàng )新。
趙忠煦稱(chēng)，從頒證方面來(lái)看，目前我國頒發(fā)的是《農村集體土地所有權證》和《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證》兩種。前者頒給村集體，確認相關(guān)土地的所有權歸屬。后者頒給農民，確認其對土地擁有的承包經(jīng)營(yíng)權。
“也就是說(shuō)，從頒發(fā)證書(shū)的層面上來(lái)看，承包權和經(jīng)營(yíng)權目前仍然是一體的�！壁w忠煦說(shuō)，在現有的法律框架下，這種形式還不會(huì )做出調整。但是，經(jīng)營(yíng)權作為獨立的權利進(jìn)行流轉是勢在必行的，它在目前的經(jīng)濟形勢下有很多現實(shí)意義。其中最重要的一點(diǎn)就是，其有望為解鎖農地抵押困局創(chuàng )造最為關(guān)鍵的制度基礎。
農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(cháng)張紅宇說(shuō)，承包權和經(jīng)營(yíng)權兩權分離之后，原承包者擁有長(cháng)期穩定的承包權，能夠穩定獲得承包權的財產(chǎn)收益，并以此獲得基本生活保障。而經(jīng)營(yíng)者則可以用自身持有的、相對獨立化的經(jīng)營(yíng)權為客體來(lái)設定抵押。
張紅宇表示，經(jīng)營(yíng)權抵押給金融機構或其他債權人，并不影響承包農戶(hù)和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營(yíng)者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機構或其他債權人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營(yíng)獲得的農產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。
趙忠煦表示，實(shí)際上，金融機構出于風(fēng)險和成本等因素的考慮，不大愿意接受農民的抵押。但是，如果經(jīng)營(yíng)權流轉到了農業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟體量更大的主體手中時(shí)，獲得金融機構青睞的機會(huì )就大了很多。
他還說(shuō)，目前來(lái)看，這種形式的農業(yè)融資方式暫時(shí)還離不開(kāi)政府的支持：一是由政府設立農業(yè)擔保公司，為農民的抵押行為作擔保；二是由政府成立專(zhuān)項風(fēng)險基金�，F在包括湖北、吉林、云南等省都已經(jīng)在省內開(kāi)始推進(jìn)農地抵押貸款的相關(guān)工作。尤其是云南，該省農民用土地抵押貸款的額度高、規模大。
有關(guān)專(zhuān)家預測，下一步，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的抵押融資試點(diǎn)可能會(huì )在農村改革實(shí)驗區推進(jìn)，包括四川省、浙江省、重慶市等地都可能在試點(diǎn)范圍以?xún)�。不過(guò)，現在我國還沒(méi)有設立農地抵押登記機構，為預防風(fēng)險，應該盡早將此事提上議程。
修法 多項法律法規有待修改
今年中央一號文件在深化農村土地制度改革上，多次提出“推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規”。專(zhuān)家表示，在農村土地承包關(guān)系方面，如果希望按照中央的要求推進(jìn)工作，那么意味著(zhù)包括《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《擔保法》等法律都將面臨修改。
我國現行的《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。但是，按十八屆三中全會(huì )《決定》精神，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可進(jìn)入市場(chǎng)，和國有土地享受同等權利和同等價(jià)格。
1995年實(shí)行的《擔保法》第三十七條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。但是，今年的中央一號文件則提出，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權向金融機構抵押融資。
《憲法》第10條規定，城市土地屬于國家所有。但是，中央農村工作領(lǐng)導小組副主任、辦公室主任陳錫文日前表示，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以進(jìn)入市場(chǎng)，同時(shí)這部分土地是在城市規劃區范圍之內，那么今后中國的城市土地就不完全是國家所有，也會(huì )有集體所有。所以，就要修改“城市土地屬于國家所有”的條款。
陳錫文還指出，在推進(jìn)“三權分離”的改革時(shí)，因為承包權是基于農民作為集體經(jīng)濟組織的成員權，成員權不可抵押，但是承包農地的經(jīng)營(yíng)權可以抵押。農戶(hù)自己經(jīng)營(yíng)這片土地，他可以拿農地經(jīng)營(yíng)權去抵押；如果他把經(jīng)營(yíng)權流轉給了別人，別人在得到其同意的前提下，經(jīng)營(yíng)權也可抵押，這就涉及《農村土地承包法》、《物權法》等法律的修改和調整。
另外，中國農業(yè)大學(xué)農業(yè)與農村法制研究中心主任任大鵬表示，現有的《農村土地承包法》對農民土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押、流轉進(jìn)行了限制。由于當時(shí)農村的實(shí)際情況是農民外出打工者少，農民基本以土地耕種作為謀生的基本手段�；诒Ｗo農民的生存權考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農民的土地抵押資金用于生活還是生產(chǎn)，如果用于一般消費，一旦不能償還則會(huì )直接影響到整個(gè)家庭的經(jīng)濟來(lái)源。