日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定合并新型農村社會(huì )養老保險(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農�！�)和城鎮居民社會(huì )養老保險(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城居�！�)，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。
據了解，上述兩大養老保險制度的合并，雖然在一定程度上可能提高參保農民的養老水平，但由于兩者均屬于“反貧困”式養老，層次較低，合并對于中國整個(gè)養老體系的統一作用有限。
不過(guò)業(yè)內專(zhuān)家認為，新農保和城居保的合并是我國在養老制度改革上第一次將不同制度養老制度一并考慮的實(shí)質(zhì)性舉措，對于啃“雙軌制”的硬骨頭有正面意義。在“雙軌制”下，機關(guān)事業(yè)單位職工養老金的替代率(勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率)遠高于城鎮職工養老金，并軌改革難度巨大。
“城鄉”合并
選擇這兩個(gè)制度合并的另一個(gè)原因是，城鄉養老保險制度由人社部的兩個(gè)司管理，在大部制情況下整合兩個(gè)司工作相對容易。
“新農保和城居保在制度框架上本來(lái)就差別不大，所以并軌是很自然的事�！睂τ诖舜涡罗r保和城居保的合并，首都經(jīng)濟貿易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)、北京大學(xué)中國保險與社會(huì )保障研究中心研究員朱俊生向《中國經(jīng)營(yíng)報》記者表示。
目前我國現行的社會(huì )養老保險制度“多軌并行”，因職業(yè)和身份不同，社會(huì )養老保險主要分為公務(wù)員養老保險、事業(yè)單位職工養老保險、城鎮職工養老保險、城居保、新農保。
其中，新農保和城居保分別于2009年和2011年啟動(dòng)試點(diǎn)，兩者統稱(chēng)為城鄉居民養老保險。人力資源和社會(huì )保障部發(fā)布的數據顯示，2013年，我國城鄉居民社會(huì )養老保險參保人數為49750萬(wàn)人，比2012年底增加1381萬(wàn)人。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì )保障研究中心主任楊燕綏認為，選擇城居保和新農保兩項制度合并，首要的原因是其制度本身爭議小，且城鄉居民養老保險在制度安排上的差異也很小。
“新農保和城居保這兩個(gè)制度結構是最好的，政府支付養老補貼，人人都有，體現公平，個(gè)人進(jìn)行養老儲蓄，儲蓄得多，政府給的儲蓄補貼多一點(diǎn)，將來(lái)自己養老生活的錢(qián)多一點(diǎn)，這是政府補貼加個(gè)人儲蓄真正的二元結構的養老金�！睏钛嘟椪f(shuō)。
而選擇這兩個(gè)制度合并的另一個(gè)原因是，城鄉養老保險制度由人社部的兩個(gè)司管理，在大部制情況下整合兩個(gè)司工作相對容易。據了解，新農保和城居保這種以財政負擔為主的保險制度，當時(shí)政策出臺時(shí)就是基于解決老年貧困問(wèn)題，這也是國際通行的慣例，即非繳費型的養老保險其功能就是反貧困的。
而對此次兩種養老保險制度合并的意義，楊燕綏表示，此次整合不僅是經(jīng)辦機構、信息系統、待遇調整機制、中央地方補貼的事權、財權的基礎整合，更主要的是從基礎角度為整個(gè)中國養老金制度建設，以及到中央統籌、各種并軌奠定了一個(gè)基礎。
“反貧困”式養老待解
新農保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來(lái)更為重要的問(wèn)題之一。
“一個(gè)月幾十元，連零花錢(qián)都不夠，但是有總比沒(méi)有強�！比涨�，哈爾濱市一位農民向記者坦言。據了解，新農保和城居保參保和待遇計發(fā)規則基本一致，由于經(jīng)濟發(fā)展，物價(jià)水平上漲，二者作為“反貧困”的工具，已經(jīng)難以實(shí)現反貧困。
哈爾濱市新農保和城居保政策于2011年12月底發(fā)布并實(shí)施，上述農民告訴記者，她今年43歲，已經(jīng)繳納了兩年養老保險費，哈爾濱的新農保實(shí)行10檔年度繳費標準，從100元到1000元。由于對未來(lái)政策的不可預知，她選擇了最低的100元檔。
按規定，到年滿(mǎn)60周歲，上述農民就可持卡到指定銀行按月領(lǐng)錢(qián)，而無(wú)需再繳納養老保險費。人社部的數據顯示，截至2013年3月，全國已有超過(guò)1.33億城鄉老年居民按月領(lǐng)取養老金。
以哈爾濱為例，城鄉居民養老金待遇由基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金構成，其中城居保實(shí)行個(gè)人繳費和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養老金標準為每人每月65元，由中央補貼;新農保實(shí)行個(gè)人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養老金標準為每人每月55元。兩種保險制度均實(shí)行從100元到1000元的10檔年度繳費標準。
人保部的數據顯示，2013年中國城鄉居民基本養老金月人均達到81元。而民政部的數據顯示，截至2013年8月，中國平均城市、農村低保標準分別為每人每月352元、189元。城鄉居民養老金水平不及農村居民最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農村低�！�)的一半，不到城市居民最低生活保障
(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城市低�！�)水平的四分之一。
國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。
“新農保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來(lái)更為重要的問(wèn)題之一�！敝炜∩硎�，由于目前城居保的待遇水平略高于新農保，所以合并后，對農村居民會(huì )有影響，即補貼水平就高不就低。
社科院世界社會(huì )保障中心主任鄭秉文認為，未來(lái)在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年年底，這兩個(gè)制度的基金結余累計已高達2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風(fēng)險。
“如果沒(méi)有很好的投資回報，城鄉養老基金放到財政專(zhuān)戶(hù)里，比不上通貨膨脹相當于是貶值的，那么積累就沒(méi)有意義�！敝炜∩f(shuō)，保值增值，是比新農保和城居保并軌更重要的問(wèn)題。
“雙軌制”是硬骨頭
城鎮職工與機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度的并軌，依然是社會(huì )養老保險改革的最難點(diǎn)。
新農保和城居保合并備受關(guān)注的同時(shí)，也讓公眾對社會(huì )養老保險真正城鄉一體有了更多期待。但社會(huì )對于改革養老“雙軌制”的期待要比其他改革強烈的多。
“中國養老金制度建設路徑已經(jīng)很明顯，即提高統籌層次、逐漸實(shí)現并軌，并軌可能分兩步，先是機關(guān)事業(yè)單位跟企業(yè)職工并軌，再是城鄉居民跟機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工在基礎養老金上并軌，最后從城鄉居民的小整合實(shí)現全國人民的大整合�！睏钛嘟棻硎�。
而在朱俊生看來(lái)，城鎮職工與機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度的并軌，依然是社會(huì )養老保險改革的最難點(diǎn)。
這里的“雙軌制”主要指機關(guān)事業(yè)單位退休金制度與城鎮職工養老保險不同的籌資制度，是計劃經(jīng)濟時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型期的特殊產(chǎn)物，機關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國家財政統一發(fā)放，企業(yè)職工實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度。
“雙軌制”形成后，機關(guān)事業(yè)單位人員退休后按退休前工資的一定比例發(fā)放，并與在崗者工資增長(cháng)掛鉤。據新華社的報道，多數退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)者大多在80%以上。
而據中央財經(jīng)大學(xué)教授褚福靈測算，2005年企業(yè)職工養老金替代率降低到47.94%水平后，一直處于45%左右的區間，也就是說(shuō)退休金是退休前工資的45%。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院2013年8月發(fā)布的“中國健康與養老追蹤調查”也顯示，機關(guān)事業(yè)單位養老金的中位數為24000元，企業(yè)養老保險金的中位數為18000元，兩者差距明顯。
2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議已經(jīng)討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開(kāi)展“雙軌制”并軌試點(diǎn)，至今已經(jīng)過(guò)去5年多，但目前沒(méi)有在全國大面積推廣的消息。
十八屆三中全會(huì )發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，對建立更加公平可持續的社會(huì )保障制度著(zhù)墨較多，并提出推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。