人代會(huì )代表團“一對一”審12部門(mén)預算

　　全國兩會(huì )臨近，“陽(yáng)光預算”的話(huà)題再掀輿論熱潮。一直走在全國預算改革前列的廣州市今年預算實(shí)現“全裸”，將社�；�金預算和財政專(zhuān)戶(hù)管理資金預算提交人大審查，將政府可支配財力曬個(gè)底朝天；同時(shí)，每個(gè)代表團在審查總預算之外，“一對一”專(zhuān)題審查1個(gè)部門(mén)預算和1個(gè)政府投資重大項目預算。
　　財政部財科所副所長(cháng)王朝才接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)：“廣州所走之路應該說(shuō)代表了我們國家未來(lái)要走的路，廣州只是先行一步�！彼�認為，全國徹底實(shí)現預算透明還需要一段時(shí)間，“估計到2020年實(shí)現的希望比較大�！�

　　先行　“全裸”比“全口徑”更全

　　廣州市人大財經(jīng)委主任委員歐陽(yáng)知用“和盤(pán)托出”來(lái)形容今年的財政預算。19日，提交廣州市十四屆人大四次會(huì )議審議的2014年預算草案在原先的公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算的基礎上，增加了財政專(zhuān)戶(hù)管理資金預算和社�；�金預算。
　　歐陽(yáng)知說(shuō)，實(shí)際上，廣州市早在2003年就已經(jīng)實(shí)現了每一分錢(qián)都進(jìn)預算，此次是讓每一分錢(qián)怎么花都上人代會(huì )，接受人大代表的審查，而不是此前只有三本預算上人代會(huì )，財政專(zhuān)戶(hù)和社�；�金僅提交人大常委會(huì )。
　　王朝才說(shuō)，中央規定的全口徑預算包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社�；�金預算。所謂財政專(zhuān)戶(hù)管理資金，指的是一些資金由各部門(mén)自收自用，存入財政專(zhuān)戶(hù)，尚沒(méi)有納入政府性基金預算管理的資金。
　　廣州市財政局局長(cháng)袁錦霞稱(chēng)，這就“實(shí)現政府所有收支預算均向全市人大代表報告�！痹谥醒虢y一要求的全口徑預算基礎上更進(jìn)一步，把政府可支配財力曬個(gè)底朝天。
　　歐陽(yáng)知說(shuō)，在預算編制前，市人大常委會(huì )預算工委就組織人大代表和預算專(zhuān)家提前介入，進(jìn)行預先審查，實(shí)現了人大對預算的監督貫穿于整個(gè)預算周期。
　　五本預算，加上部門(mén)預算，多達數百頁(yè)，人大代表開(kāi)會(huì )期間僅半天時(shí)間審查，時(shí)間根本不夠。這是多年來(lái)困擾人大預算審查監督的老問(wèn)題。今年廣州在大會(huì )開(kāi)幕前一個(gè)多星期將電子版的預算報告發(fā)給代表。同時(shí)，廣州市人大常委會(huì )還將預算報告在其官網(wǎng)上公布，向全體社會(huì )成員公開(kāi)。
　　中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“目前我國各地的普遍做法是全部預算僅對人大代表公開(kāi)，而公眾只能看到預算報告，這是遠遠不夠的，應該逐漸實(shí)現對全體公眾公開(kāi)。我們現在是信息社會(huì )，應該把全部的部門(mén)預算掛到網(wǎng)上，成本很低，而且公眾很容易就可以看到�！�

　　出新　“細究”預算有待成立專(zhuān)業(yè)委員會(huì )

　　2014年廣州人大“細究”預算又推新措施。每個(gè)代表團在審查財政總預算的同時(shí)，“一對一”專(zhuān)題審查1個(gè)部門(mén)預算和1個(gè)政府投資重大項目預算。這樣，每年共計審查12個(gè)部門(mén)和12個(gè)重大項目。
　　19日，接受代表問(wèn)詢(xún)的廣州市港務(wù)局局長(cháng)常敏在不到1個(gè)小時(shí)的時(shí)間里，回答了近十位代表的提問(wèn)，有的代表追問(wèn)，項目預算執行率執行為何較低，是支付的技術(shù)問(wèn)題還是這個(gè)項目本就不需要那么多錢(qián)，有沒(méi)有浪費？還有代表追問(wèn)，結轉余額為何那么高？
　　事實(shí)上，廣州這一做法是有先例的。2013年浙江溫嶺實(shí)行代表團審查部門(mén)預算，并且在全國率先啟動(dòng)了“部門(mén)預算票決制”。代表們在審議時(shí)對農林局、科技局的部門(mén)預算現場(chǎng)“開(kāi)火”，兩個(gè)部門(mén)連夜修改預算，削減“三公經(jīng)費”，隨后預算才被人大代表投票通過(guò)。
　　專(zhuān)家認為，一個(gè)代表團審查一個(gè)部門(mén)預算可以讓監督更細致深入，值得肯定。但是，這種分工模式并不一定合理。
　　“代表團是以地區劃分的，對要審查的部門(mén)沒(méi)有了解，缺乏專(zhuān)業(yè)知識，難以有效監督�！蓖醭�才認為：“西方一些國家，在議會(huì )中常設農業(yè)、環(huán)保、財經(jīng)等專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，由這些專(zhuān)業(yè)委員會(huì )審查其對應的部門(mén)預算，可以做到專(zhuān)業(yè)到位，這些經(jīng)驗值得借鑒�！�
　　楊志勇也表示，就目前的制度來(lái)說(shuō)，對人大而言，要十分高效地監督預算是很有難度的，因為人大代表不是專(zhuān)職的，沒(méi)辦法長(cháng)期研究一個(gè)具體領(lǐng)域。

　　推開(kāi)　2020年全國有望實(shí)現全口徑預算

　　黨的十八屆三中全會(huì )提出，實(shí)施全面、規范、公開(kāi)、透明的預算制度。王朝才認為，要想在全國范圍內達到這一目標，還有不少困難，需要一段時(shí)間�！叭绻�要做的話(huà)，廣東省比廣州市要難，全國更難，因為系統越大，阻力越大，大家的認識更難統一�！�
　　在楊志勇看來(lái)，要想真正實(shí)現“全面、規范、公開(kāi)、透明”的預算制度，最關(guān)鍵的是要“有效的公開(kāi)”。
　　“首先，僅僅公開(kāi)一年的數據不夠，要連續多年公布，才能建立一個(gè)縱向對比，在此基礎上做出評判�！睏钪居抡f(shuō)：“除了公布數據，還要公布背景資料�！彼�舉例說(shuō)，比如一個(gè)城市要修地鐵，如果只公布預算花錢(qián)200億，那么老百姓只知道政府把這么多錢(qián)投在了公共設施上，無(wú)法判斷修地鐵需要不需要投這么多錢(qián)，也不知道是不是修地面輕軌更節約高效。因此真正的公開(kāi)在于有效的公開(kāi)，不僅要公開(kāi)數字，不僅要細化公開(kāi)項目，還必須要提供一系列的背景資料。
　　談及廣州的預算監督和公開(kāi)還有哪些進(jìn)步空間，歐陽(yáng)知說(shuō)，在預算公開(kāi)方面，三公經(jīng)費公開(kāi)已成為常態(tài)，但公務(wù)車(chē)、公務(wù)接待和因公出國只是公務(wù)消費的一部分，并非全部。提交本次人大會(huì )議審議的《廣州市人民代表大會(huì )審查批準監督預算辦法》擬規定，今年下半年，市直部門(mén)提交決算時(shí)將按經(jīng)濟分類(lèi)曬出賬本。歐陽(yáng)知說(shuō)，這樣一來(lái)，公眾看到的就不只是“三公”、“四公”，而是“二三十個(gè)公”。按照“經(jīng)濟分類(lèi)”曬部門(mén)賬本，也是多位專(zhuān)家“鼓與呼”多年的。
　　在王朝才看來(lái)，真正的“全口徑”不光是“四本預算”提交人大審查的問(wèn)題，“凡是政府負責的單位，資金都應該納入預算管理，應該包括國有企業(yè)、地方融資平臺在內，到這一步才算好�！蓖醭�才說(shuō)：“新加坡的財政預算公開(kāi)就包括國有企業(yè)�！�
　　目前，預算公開(kāi)是大家的共識，而區別在于做到什么程度。從2014年各省的兩會(huì )中可以看到一些令人欣慰的變化。
　　《廣東省2013年預算執行情況和2014年預算草案的報告》將2013年省級預算教育、科學(xué)技術(shù)支出等7個(gè)科目的重點(diǎn)支出細化公開(kāi)到“項”級科目。廣西壯族自治區的預算報告稱(chēng)，2013年自治區本級預決算公開(kāi)的支出科目細化至款級科目，并實(shí)現了公共財政預算、政府性基金預算、社會(huì )保險基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算的全面公開(kāi)。此外，重慶的2014年預算草案提出，要推進(jìn)預算管理改革。將政府預決算公開(kāi)到支出功能分類(lèi)的項級科目，轉移支付預算公開(kāi)到具體項目。
　　“目前全國各地一直往前推進(jìn)‘全口徑’預算，我估計到2020年有希望徹底推開(kāi)�！蓖醭�才說(shuō)。