如何化解地方債務(wù)風(fēng)險和解決城鎮化資金缺口的問(wèn)題一直是新型城鎮化發(fā)展中重要的一環(huán)。近來(lái)，財政部主導推動(dòng)的PPP(Public-Private Partnership，公共私營(yíng)合作制)模式被視為解決新一輪城鎮化建設資金需求的新手段。隨著(zhù)PPP屢次被中央部委提到，業(yè)內也有越來(lái)越多的人加入關(guān)于PPP模式助力新型城鎮化的這場(chǎng)討論中。

　　“近日連續接到多地政府類(lèi)客戶(hù)詢(xún)問(wèn)PPP是什么?如何操作?地方政府普遍開(kāi)始關(guān)心了�！边@是某咨詢(xún)公司董事長(cháng)最近發(fā)表的一條微博。

　　對此，清華大學(xué)建設管理系教授王守清在微博回應稱(chēng)，地方政府的嗅覺(jué)是以中央為導向的，中央部委近來(lái)一直說(shuō)PPP，加上地方債臺高筑沒(méi)其它招，地方政府自然感興趣。不過(guò)他認為，如果地方政府只是用PPP解決債務(wù)問(wèn)題，又念歪經(jīng)了。

　　PPP近期在我國引起廣泛關(guān)注和熱議的緣由是，有媒體報道稱(chēng)，為化解地方債務(wù)風(fēng)險和解決新型城鎮化融資問(wèn)題，在去年年底結束的全國財政工作會(huì )議上專(zhuān)門(mén)套開(kāi)了一個(gè)研討PPP模式的會(huì )議。而在2013年9月，也曾有媒體報道財政部長(cháng)樓繼偉在會(huì )議上公開(kāi)表示，在當前私營(yíng)部門(mén)修復資產(chǎn)負債表，公共部門(mén)財政困難的情況下，應通過(guò)PPP等方式積極調動(dòng)私人資本參與基礎設施發(fā)展。

　　對此，財政部科研所金融研究室主任趙全厚對中國經(jīng)濟時(shí)報記者表示，這些年P(guān)PP一直在做，只是以前沒(méi)有打破一些領(lǐng)域的法律法規限制。十八屆三中全會(huì )之后，隨著(zhù)政府審批權逐步調整，2014年應該是改革效應最明顯的一年。但改革是長(cháng)期的過(guò)程，政府正在不斷摸索怎樣逐步退出，讓位給市場(chǎng)。

　　如何理解PPP模式

　　PPP模式并非新概念，在西方國家也已實(shí)踐多年。簡(jiǎn)單地講，它是指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系來(lái)建設和經(jīng)營(yíng)項目或提供服務(wù)。

　　據相關(guān)資料記載，PPP的概念最早誕生于英國，1979年引入競爭機制和客戶(hù)為導向的新公共管理改革，PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，直譯為中文即“公私合作伙伴關(guān)系”，也稱(chēng)“公私合營(yíng)”。從字面上理解，PPP顯然是指政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)基于某個(gè)公共項目結成伙伴關(guān)系，通過(guò)雙方的協(xié)議明確各自的權利和義務(wù)、風(fēng)險和收益，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實(shí)現雙贏(yíng)甚至多贏(yíng)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，PPP本質(zhì)上是公共部門(mén)和私人部門(mén)圍繞某一公共項目的合作關(guān)系，是一系列融資模式的總稱(chēng)。

　　業(yè)內普遍認為，PPP模式下公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供呈現分離狀態(tài)，政府部門(mén)希望隨著(zhù)PPP的實(shí)施，利用私人企業(yè)的運營(yíng)效率和競爭壓力，在短期內提高基礎設施的供給技術(shù)效率，改善政府公共服務(wù)水平;而對于私營(yíng)部門(mén)，通過(guò)合同或契約規范減少政府部門(mén)自由裁量帶來(lái)的損失，確保私人收益的最大化是其參與PPP的最主要目的。

　　而PPP模式應用在新型城鎮化中也有望解決其資金困局。趙全厚認為，這種模式有利于解決城鎮化中最核心的基礎設施建設問(wèn)題。第一，這種模式的應用能化解政府舊債，通過(guò)一些項目，比如地鐵項目，引入私人股本，從而緩解一些政府債務(wù)。第二，政府通過(guò)成本分擔機制，把政府投資作為沉淀成本，私人投資作為運營(yíng)成本，既能解決用人的效率問(wèn)題，又能解決政府在延伸領(lǐng)域里資金不足的問(wèn)題。第三，能夠發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，政府邊界進(jìn)一步縮小，而市場(chǎng)進(jìn)一步擴大。

　　天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)叢屹對中國經(jīng)濟時(shí)報記者表示，要理解PPP模式，核心思想是十八屆三中全會(huì )提出的市場(chǎng)化改革，其中政府的職能轉變是必須條件，由此就能理解政府退半步，市場(chǎng)該如何組織，政府如何和民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)之間保持順暢的聯(lián)系，這其實(shí)是混合所有制的核心思想，即公私合作。

　　叢屹認為，城鎮化是經(jīng)濟增長(cháng)的結果。中國未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)靠?jì)牲c(diǎn)，一靠政府有為，二靠市場(chǎng)有活力。從目前的發(fā)展來(lái)看，政府會(huì )發(fā)展兩條主要線(xiàn)索，一條是社會(huì )組織大發(fā)展，行會(huì )、商會(huì )大發(fā)展;另一個(gè)是政府和企業(yè)之間有更緊密的聯(lián)系，也就是公私合營(yíng)的模式。

　　政策環(huán)境支持PPP發(fā)展

　　PPP模式的發(fā)展也得益于有利的政策環(huán)境。2005年2月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于鼓勵支持和引導個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見(jiàn)》第5條款指出，“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”。

　　去年年底召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )提出，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。

　　此外，《擔保法》、《抵押法》等法律規范的實(shí)施也為PPP模式的運作提供了良好的環(huán)境。

　　本報記者從各地方政府官網(wǎng)獲悉，目前，不少地方政府積極召開(kāi)PPP模式研討會(huì )，一些地區已著(zhù)手開(kāi)展相關(guān)工作。1月14日，湖南省財政廳在長(cháng)沙舉辦公私合作(PPP)模式專(zhuān)題研討會(huì )并明確提出，今年，湖南省財政廳準備選取部分市縣開(kāi)展試點(diǎn)，力爭使PPP模式在湖南省率先試點(diǎn)、率先突破。

　　而去年11月，洛陽(yáng)市和哈爾濱市被財政部確定為亞洲開(kāi)發(fā)銀行PPP項目的兩個(gè)試點(diǎn)城市，亞行將通過(guò)技術(shù)援助和主權貸款兩種方式支持試點(diǎn)城市開(kāi)展PPP項目工作。今年洛陽(yáng)市首次在市政基礎設施建設中嘗試采用PPP模式，其市政路橋和污水處理打包項目已被初步選定為貸款支持項目，亞行計劃提供相關(guān)的貸款支持。

　　不少專(zhuān)家認為隨著(zhù)民間資本不斷涌入實(shí)體經(jīng)濟的各個(gè)領(lǐng)域，未來(lái)公私合營(yíng)參與新型城鎮化建設將成為一種重要方式。不過(guò)，投資者最關(guān)心的應該是風(fēng)險分擔機制，這就需要政府努力解決“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”、“旋轉門(mén)”等方面的問(wèn)題，完善相關(guān)的法律政策，篩選合格的民營(yíng)企業(yè)，同時(shí)也監督地方政府行為。

　　趙全厚認為，隨著(zhù)十八屆三中全會(huì )的召開(kāi)，政府會(huì )逐漸修改一些領(lǐng)域的法律屏障，調整相關(guān)領(lǐng)域的行政法規。需要建立明確的運作框架和成本分擔機制，明確好政府和市場(chǎng)分管的領(lǐng)域。政府一方面要克服內部利益阻撓，另一方面，要看私人資本的進(jìn)取意愿和成長(cháng)程度，尤其是大型基礎設施建設，大型戰略性產(chǎn)業(yè)建設等方面。如果私人資本集聚不齊，競爭市場(chǎng)發(fā)育不良，就會(huì )造成國有資本大量退出而私人資本又沒(méi)有很好地進(jìn)入。這就需要漸進(jìn)式地開(kāi)放，先開(kāi)放比較成熟的部分。

　　叢屹則表示，政府要從兩個(gè)方面把控風(fēng)險。首先，政府識人是克服風(fēng)險最有效的手段，如何建立信任關(guān)系，如何識別市場(chǎng)上真正有活力的企業(yè)，這既考驗政府，也考驗企業(yè)和政府溝通協(xié)調的能力。第二是政府如何防范市場(chǎng)出現系統性風(fēng)險。

　　地方政府該如何做

　　業(yè)界還有一種擔憂(yōu)，認為中央推動(dòng)PPP模式意圖進(jìn)行公共財政改革，而地方政府積極響應的目的是試圖緩解其債臺高筑的資金缺口。

　　趙全厚認為，很多改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生。地方政府有可能走像股市發(fā)債圈錢(qián)套利這條路，但隨著(zhù)中央法規確定之后，就會(huì )“上面上吊，下面倒逼”，逐漸矯正。而私人資本的進(jìn)入是有權益的，如果沒(méi)有一定法律保障或是在法律不明確的時(shí)候，私人資本是不愿意輕易進(jìn)入的。當地方政府債務(wù)吃緊的時(shí)候，也不得不做出一些承諾。

　　“PPP進(jìn)入城鎮化最大的好處是提高效率，比如城鎮化公共事業(yè)項目，如果政府建項目，再自己運營(yíng)，那樣成本會(huì )很高，效率會(huì )非常低。而私人運營(yíng)起來(lái)會(huì )向客戶(hù)提供更好的服務(wù)，效率更高，這是政府與市場(chǎng)關(guān)系中最重要的一點(diǎn)。其次，有助于減緩政府財政資金不足的情況，可以把從這些項目中撤出來(lái)的資金用于民生、社保、福利保障等領(lǐng)域，進(jìn)一步推動(dòng)城鎮化發(fā)展�！壁w全厚說(shuō)。

　　叢屹卻認為，這個(gè)擔心是多余的。他給出的理由是：第一，這是國務(wù)院和黨中央市場(chǎng)化改革中的一個(gè)頂層設計模式，本身就已經(jīng)考慮到了地方政府會(huì )如何應對。實(shí)際上更多的是要領(lǐng)會(huì )十八屆三中全會(huì )主要的精神，即激發(fā)市場(chǎng)活力，而并不是允許地方政府套利。中央是希望地方規范運作，尊重市場(chǎng)。目前中央只是提出未來(lái)五到十年的發(fā)展方向，并沒(méi)有真正落實(shí)和保障的機制，在這個(gè)方面中央未來(lái)可能會(huì )繼續出臺操作細則。

　　而不論地方政府積極響應是出于什么目的，未來(lái)在基礎設施的投資中或是化解地方政府的存量負債中，PPP模式都有可能成為一種重要方式。

　　王守清表示，PPP領(lǐng)域越來(lái)越廣，一開(kāi)始，發(fā)達國家主要將其應用于基建、通訊等“硬經(jīng)濟”領(lǐng)域，而后逐步推廣到醫院、保障房等“硬社會(huì )”領(lǐng)域�，F在，PPP已經(jīng)擴展到技術(shù)研發(fā)、知識產(chǎn)權等“軟經(jīng)濟”領(lǐng)域和社區服務(wù)、環(huán)保等“軟社會(huì )”領(lǐng)域。