對于政府預算改革，人們往往以“透明”為目標，這無(wú)疑是對的。因為，政府預算的公開(kāi)與透明，既是現代財政制度的基本特征，也是現代國家治理的題中應有之義。但是，在現實(shí)國情背景下，圍繞預算透明的實(shí)際操作，遠比目標設定來(lái)得復雜。一個(gè)非常重要的考量就在于，在政府收支格局不規范甚至“亂象”叢生的現狀下，預算透明究竟能夠“透明”到何種程度？
　　中國目前的政府收支格局，主要由四類(lèi)預算構成：公共財政預算、政府性基金預算、社會(huì )保險基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算。表面上看，幾乎全部政府收支都納入了預算管理，所謂全口徑預算管理的改革目標似乎已經(jīng)實(shí)現。然而，透視表象看實(shí)質(zhì)，便不難發(fā)現，在現行預算格局背后，潛藏著(zhù)一系列久治不愈的非規范性“頑疾”。
　　首先，盡管有四類(lèi)預算，且都向人民代表大會(huì )報告，但人代會(huì )能夠同時(shí)行使審議、批準權限的只有公共財政預算。除此之外的政府性基金預算、社會(huì )保險基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算的收與支，均不需經(jīng)過(guò)人代會(huì )批準，充其量只是作“備案”性審議�？紤]到2013年公共財政預算收支僅占全部政府收支的60%多一點(diǎn)，人代會(huì )對全部政府預算的審批效力能達到什么程度，便可想而知。
　　第二，盡管四類(lèi)預算收支都是公共性收支，都是來(lái)自企業(yè)和居民，用于企業(yè)和居民，但是，無(wú)論在預算編制環(huán)節，還是在執行環(huán)節，除了公共財政預算可在各級政府層面統籌安排外，其余三類(lèi)預算的收與支均由不同政府職能部門(mén)掌控，猶如它們的“私房錢(qián)”。即便將具有專(zhuān)款專(zhuān)用特點(diǎn)的社會(huì )保險基金預算排除在外，政府性基金預算收入和國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.03%和0.79%，合計高達25.82%。
　　第三，由于不能將所有政府收支納入統一制度框架，人代會(huì )對政府預算的審批就只能是“區別對待”式的。既不能將全部政府收支關(guān)進(jìn)“統一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運作也就難免“政出多門(mén)”。在此過(guò)程中，具有“私房錢(qián)”特點(diǎn)的預算被挪作他用，甚至用于謀取相關(guān)部門(mén)既得利益項目的情形，并不鮮見(jiàn)。
　　第四，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下。雖然政府財力總額不算少，但因分別裝在規范性程度不同的“口袋”里，由此既造成政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表象下潛藏了政府收入不斷擴張的動(dòng)因，甚至為地方政府性債務(wù)規模的不斷膨脹提供了“口實(shí)”。
　　由此可見(jiàn)，目前各級政府所推進(jìn)的預算透明，乃是有限范圍內的有限透明。真正意義上的政府預算的公開(kāi)透明，應該以預算的全面規范為條件。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，新一輪預算管理體制改革的第一步，必須痛下決心，將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統一”的制度籠子，全面規范政府的收支行為及其機制。在有關(guān)政府預算改革的戰略上，先規范、后透明，以透明倒逼規范，應當是一個(gè)基本行動(dòng)路線(xiàn)選擇。