“只要市(縣)主要領(lǐng)導‘不點(diǎn)頭’，像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶(hù)’哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因為稅收才是地方政府的‘命根子’�！睎|部沿海某省一位環(huán)保局局長(cháng)道出了環(huán)保監管的無(wú)奈。
今年兩會(huì )，霧霾再次成為代表委員和社會(huì )各界談?wù)撟疃嗟脑?huà)題之一。多位業(yè)內人士認為，不僅是大氣污染，當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問(wèn)題。從表面上看，造成污染的原因是污染項目過(guò)多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監管乏力等。然而，經(jīng)過(guò)記者進(jìn)一步調查發(fā)現，“三高”企業(yè)污染難治理，治污出力不討好等問(wèn)題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監管力不從心，而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)、考核評價(jià)體系、財稅體制等環(huán)�！爸狻钡膯�(wèn)題上，當前僅靠“環(huán)保局長(cháng)”已經(jīng)很難管住“帶毒GDP”。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續6天空氣嚴重污染，這口大鍋壓下來(lái)，大家在這兒生活，使我們簡(jiǎn)直有點(diǎn)喘不過(guò)氣來(lái)�！�
兩會(huì )前，一場(chǎng)大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內的七分之一國土，不僅“來(lái)勢快”“時(shí)間長(cháng)”，而且“范圍廣”“程度重”，已成全民關(guān)注的“心肺之患”。兩會(huì )期間，霧霾再次成為代表委員和社會(huì )各界談?wù)撟疃嗟脑?huà)題之一。
“空氣污染是目前最大的民生問(wèn)題，老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量�！比珖䥇f(xié)十二屆二次會(huì )議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會(huì )上說(shuō)，“2月21日-26日在北京連續6天空氣嚴重污染，這口大鍋壓下來(lái)，大家在這兒生活，使我們簡(jiǎn)直有點(diǎn)喘不過(guò)氣來(lái)�！�
十二屆全國人大二次會(huì )議發(fā)言人傅瑩4日也表示，霧霾的問(wèn)題現在已經(jīng)成為中國一些城市標志性的難題，而且范圍還在擴大。另外，不光是大氣污染，水、土壤的污染也是比較嚴重的�！拔液妥霏h(huán)保工作的同事就這個(gè)問(wèn)題交換意見(jiàn)，他們都覺(jué)得現在這種狀況要持續下去的話(huà)，是我們的環(huán)境所難以承載的�！�
那么，到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā)？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過(guò)對大氣灰霾的觀(guān)測結果分析認為，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，北京治霾應削減周邊燃煤排放和本地機動(dòng)車(chē)排放。
據了解，中國科學(xué)院在全國布設了由40個(gè)站(點(diǎn))組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀(guān)測網(wǎng)，覆蓋京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)區域，對我國大氣質(zhì)量開(kāi)展長(cháng)期、定位和聯(lián)網(wǎng)觀(guān)測。王躍思稱(chēng)，2月污染過(guò)程的一個(gè)特點(diǎn)是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降，但硝酸鹽比例上升很快，說(shuō)明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強，電廠(chǎng)需要加大脫硝力度，鋼廠(chǎng)、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫、脫硝和除塵。
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環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績(jì)、很難因此升遷。
除大氣污染外，當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問(wèn)題。從表面上看，造成污染的原因是污染項目過(guò)多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監管乏力等。不過(guò)，記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，造成這些問(wèn)題的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)、考核評價(jià)體系、財稅體制等環(huán)�！爸狻钡膯�(wèn)題上。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟、輕環(huán)�！钡陌l(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)。雖然中央提出“科學(xué)發(fā)展”已經(jīng)多年，但一些地方“重經(jīng)濟、輕環(huán)�！钡挠^(guān)念依然根深蒂固。記者在我國多地采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現一個(gè)共性現象，從側面可以反映這種畸形觀(guān)念：地方干部在介紹發(fā)展成就時(shí)，總是大篇幅介紹GDP、地方財政收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟指標增長(cháng)情況，而環(huán)保工作經(jīng)�！耙还P帶過(guò)”甚至根本不提，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績(jì)。
多地干部還普遍反映，在當前考核評價(jià)體系下，環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績(jì)、很難因此升遷。并且，只要不出影響惡劣的重大污染責任事故，很少聽(tīng)說(shuō)有干部因為“污染了幾條河”而受到處分。
此外，當前“分灶吃飯”的財稅體制下地方政府強烈的“增稅沖動(dòng)”也容易造成污染“落地入戶(hù)”。山東省壽光市副市長(cháng)袁世俊告訴記者，當前地方財政主要有兩大用途，“吃飯”和“福利”�！俺燥垺本褪前l(fā)放行政、事業(yè)等單位人員的工資，“福利”就是教育、醫療、社保、就業(yè)等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加，這就要求地方財政收入也要逐年高速增長(cháng)。
山東幾個(gè)縣(市)主要負責人都曾向記者表示，是否引進(jìn)一個(gè)工業(yè)項目，主要考慮能夠提供多少地方財政收入和就業(yè)崗位等因素，環(huán)保是否達標往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮。而鋼鐵、水泥、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環(huán)境污染也隨之而來(lái)。
一位縣委書(shū)記說(shuō)，地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個(gè)：一是稅收的連續性強、長(cháng)期性明顯，“三高”企業(yè)都是制造業(yè)，只要投產(chǎn)，產(chǎn)能是連續的，稅收也是連續的，每個(gè)月都能產(chǎn)生稅收收益；二是就業(yè)吸納能力強，盈利能力強，對周邊相關(guān)行業(yè)帶動(dòng)能力強，能夠有效促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展。
“三高”企業(yè)進(jìn)易出難
只要市(縣)主要領(lǐng)導“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶(hù)”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因為稅收才是地方政府的“命根子”。
多位業(yè)內人士向記者反映，“三高”企業(yè)不僅“進(jìn)來(lái)易”，而且“出去難”。面對大氣污染、水污染頻發(fā)局面，雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度，但也有不少地方“雷聲大，雨點(diǎn)小”，一些企業(yè)仍在“頂風(fēng)作案”。
比如，環(huán)境保護部派出督查組于2月23至24日對河北省石家莊、邯鄲、保定、唐山、廊坊、邢臺的應急預案啟動(dòng)、執行情況進(jìn)行了督查，發(fā)現唐山市河北鑫達鋼鐵有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn)、限(減)產(chǎn)承諾，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標排放、弄虛作假的問(wèn)題；河北鑫達鋼鐵有限公司多臺燒結機煙氣未經(jīng)處理直排。
長(cháng)期關(guān)注大氣污染問(wèn)題的全國政協(xié)委員孫太利認為，有的地方稱(chēng)要向高污染、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開(kāi)刀，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級的小企業(yè)、小作坊，很少有“老虎”級的大企業(yè)、上市公司，真正的排污大戶(hù)關(guān)停并轉遙遙無(wú)期。
一直以來(lái)，如果有地方出了污染問(wèn)題，社會(huì )各界責難的首先是環(huán)保部門(mén)。然而，多位環(huán)保局局長(cháng)都曾對記者“大倒苦水”，他們認為“環(huán)保局長(cháng)”根本管不了“帶毒GDP”。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長(cháng)說(shuō)，只要市(縣)主要領(lǐng)導“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶(hù)”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因為稅收才是地方政府的“命根子”，環(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”。并且，只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”，按照當前法律法規，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有權力關(guān)停它們，只能以公函的形式請求當地政府配合。
亟待中央層面統籌
對于引進(jìn)污染項目的干部要按照相關(guān)法律法規進(jìn)行終身問(wèn)責，不能因為干部升遷或離職而改變，以防止“政績(jì)留本任，污染給下任”現象頻頻發(fā)生。
多位受訪(fǎng)者認為，環(huán)保問(wèn)題并非一時(shí)一地能夠解決，亟須從中央層面統籌考慮，并對科學(xué)發(fā)展考核體系、財稅體制、生態(tài)補償機制、問(wèn)責機制等方面做出相應調整，增強地方政府保護環(huán)境的自覺(jué)性和主觀(guān)能動(dòng)性。
考核是“指揮棒”，首先應完善中央對地方的科學(xué)發(fā)展考核體系。當前，生態(tài)指標在總體指標體系中所占比重明顯偏小。比如，2013年山東某市科學(xué)發(fā)展考核指標共2000分，而其中主要污染物減排量、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標僅占140分，比重明顯偏小。
山東省濰坊市市委書(shū)記杜昌文認為，應增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內容并加大在考核總分中的占比權重。比如，可增加能源消耗、環(huán)境損害、消化過(guò)剩產(chǎn)能、政府債務(wù)、群眾幸福指數和生活宜居水平、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關(guān)指標。
杜昌文說(shuō)，在考核結果運用上，堅持發(fā)展導向、考核導向、用人導向“三個(gè)導向”相統一。將考核結果作為市委選拔使用干部的重要依據，綜合運用于評價(jià)黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部，做到考用結合、賞罰分明，引導其在實(shí)干、實(shí)績(jì)上爭先進(jìn)位。
其次，合理劃分地方的事權與支出責任，調整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專(zhuān)家認為，要合理劃分并明確規定中央對地方的事權與支出責任。分稅制下，稅收體系較為清晰，但在事權方面，雙方比較模糊，“上級點(diǎn)菜，地方買(mǎi)單”的情況非常普遍。
他建議，中央按照事權與支出責任相適應的原則，考慮公共事項的受益范圍和管理效率，進(jìn)一步科學(xué)確定中央、地方各級政府間事權劃分和支出責任，明確跨區域的公共服務(wù)項目由上級政府負責，區域內的由本級政府負責，防止事權隨意變化，避免上級政府靠“權威”將事權層層下移。
青州市常務(wù)副市長(cháng)葛英煜等干部建議，中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成，或者將其全部稅收都上收中央，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動(dòng)”。同時(shí)，為保障地方財力，可將目前全部由中央財政“拿走”的消費稅，改為零售環(huán)節消費稅歸地方，生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口等環(huán)節消費稅依然歸中央。另外，增加高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在地方的稅收分成比例，激勵地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，自發(fā)進(jìn)行轉型升級。
再次，建立生態(tài)補償機制。一位全國人大代表說(shuō)，一個(gè)地區的發(fā)展是以犧牲另一個(gè)地區生態(tài)為代價(jià)的話(huà)，就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補償，甚至是加倍補償。當經(jīng)濟發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻，就要給予褒獎和獎勵。
最后，對地方引進(jìn)的有污染項目實(shí)行終身問(wèn)責制。不少干部認為，一些項目對生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現，并且持續危害大、治理成本大、群眾意見(jiàn)大。因此，對于引進(jìn)這些項目的干部要按照相關(guān)法律法規進(jìn)行終身問(wèn)責，不能因為干部升遷或離職而改變，以防止“政績(jì)留本任，污染給下任”現象頻頻發(fā)生。
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設污染“負面清單” 濰坊創(chuàng )“大環(huán)�！备窬� |
| 記者 潘林青
葉婧/濰坊報道 |
在當前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)�！币呀�(jīng)難以有效治污背景下，山東省濰坊市近期創(chuàng )新建立“大環(huán)�！惫ぷ鞲窬�，其中通過(guò)梳理污染“負面清單”，形成目標倒逼機制，確定了各級各部門(mén)整治污染源的具體責任、保障機制和“最后期限”，為我國各地環(huán)保治污工作提供了有益借鑒。
濰坊是山東的經(jīng)濟強市，主要污染物排放總量也在山東位居前列，環(huán)保壓力巨大。濰坊市市委書(shū)記杜昌文說(shuō)，當前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)�！币呀�(jīng)難以有效治污，必須創(chuàng )立“大環(huán)�！惫ぷ鞲窬�，用多種倒逼機制改變錯誤的發(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)，糾正片面的考核評價(jià)體系，抑制下級政府盲目的“增稅沖動(dòng)”。
一是成立“高規格”環(huán)委會(huì )，形成“上級”倒逼機制。2013年9月，濰坊市成立了市委書(shū)記任第一主任，市長(cháng)任主任，市委、市政府、市人大、市政協(xié)主要負責人任副主任，各相關(guān)部門(mén)和縣市區政府一把手為成員的“高規格”的環(huán)境保護委員會(huì )，下設執法監督、協(xié)調推進(jìn)、技術(shù)指導、宣傳教育四個(gè)委員會(huì )，并從環(huán)保、經(jīng)信、公安、建設、市政等有關(guān)部門(mén)抽調14名業(yè)務(wù)骨干集中辦公，對濰坊市環(huán)境保護工作實(shí)施統一領(lǐng)導、統一指揮，徹底改變以前在環(huán)保問(wèn)題上“牽頭的牽不動(dòng)，協(xié)調的不管用，明面上齊抓共管，實(shí)際上推諉扯皮”的局面。
二是梳理污染“負面清單”，形成目標倒逼機制。濰坊市委、市政府經(jīng)過(guò)調研，發(fā)現主要影響當地生態(tài)環(huán)境的“負面清單”里共有8項污染，然后又確定了各級各部門(mén)整治這些污染源的具體責任、保障機制和“最后期限”，并用“紅頭文件”下發(fā)，讓濰坊各級各部門(mén)都明確了在環(huán)保工作中應該“干什么、怎么干、何時(shí)干完”。
三是健全考核評價(jià)體系，形成問(wèn)責倒逼機制。杜昌文說(shuō)，濰坊市對環(huán)保工作進(jìn)展實(shí)行每周一調度、一月一通報，不定期組織進(jìn)行現場(chǎng)巡查，編發(fā)工作簡(jiǎn)報、情況通報和問(wèn)題直報。對環(huán)保行動(dòng)目標落實(shí)情況、執行效果的督查一律納入科學(xué)發(fā)展綜合考評，對完不成目標任務(wù)或造成重大失誤的地方、部門(mén)相關(guān)責任人進(jìn)行嚴肅問(wèn)責，并實(shí)行“一票否決”。2013年，濰坊市共查辦環(huán)境保護案件32起，分兩期通報了7起環(huán)境保護方面典型問(wèn)題，黨紀政紀處分61人。
四是對污染企業(yè)嚴格執法，形成法律倒逼機制。在位于山東省濰坊市昌樂(lè )縣的濰坊焦化集團40萬(wàn)噸濕法熄焦項目區內，一些設備管網(wǎng)已經(jīng)被拆除�！盀H焦集團是昌樂(lè )縣的納稅大戶(hù)，已連續10余年納稅額居全縣第一。但由于這個(gè)濕法熄焦項目污染比較嚴重，我們還是決心把它關(guān)停�！辈龢�(lè )縣環(huán)保局副局長(cháng)王安堂說(shuō)。
濰坊市環(huán)保局副局長(cháng)李建文說(shuō)，濰坊市近期多次開(kāi)展了環(huán)保執法專(zhuān)項行動(dòng)，督促企業(yè)加強污染治理，依法嚴肅查處各類(lèi)污染環(huán)境惡性案件，并嚴格落實(shí)區域限批、約談等制度，建立完善環(huán)保準入和市場(chǎng)退出機制，用法律法規倒逼企業(yè)治污設施升級改造。2013年，濰坊市共關(guān)閉違法違規企業(yè)827家、企業(yè)生產(chǎn)線(xiàn)528條，一直保持環(huán)保執法高壓態(tài)勢。
經(jīng)過(guò)一段時(shí)間治理，濰坊市環(huán)境明顯好轉。昌樂(lè )縣朱劉街道魏家莊社區居民劉艷萍說(shuō)，半年前天還是灰的，刮西南風(fēng)時(shí)空氣中有刺鼻的味道，也叫不出是啥來(lái)。晚上要是開(kāi)著(zhù)窗戶(hù)睡覺(jué)，就憋得慌�，F在天藍了，晚上能看見(jiàn)星星，難聞的氣味也沒(méi)了。
李建文還稱(chēng)，自2013年9月份以來(lái)，濰坊市環(huán)境空氣中主要污染物二氧化硫、二氧化氮的濃度同比改善5%以上，重點(diǎn)河流水質(zhì)COD、氨氮濃度綜合改善10%以上，改善率均居山東前列。
環(huán)境好轉了，濰坊市經(jīng)濟發(fā)展也沒(méi)有落下，通過(guò)去除“帶毒GDP”實(shí)現了經(jīng)濟“騰籠換鳥(niǎo)”、轉型升級。比如，濰坊焦化集團今年又新上了節能環(huán)保的6萬(wàn)噸PBT工程塑料項目、10萬(wàn)噸苯加氫項目和4萬(wàn)噸苯酐項目。
據初步統計，2013年濰坊市GDP增長(cháng)10.5%，公共財政預算收入增長(cháng)15.5%，規模以上工業(yè)實(shí)現利稅、利潤分別同比增長(cháng)19%和20%，均高于年度目標。
杜昌文說(shuō)，建設生態(tài)文明，首先要轉變發(fā)展理念，自覺(jué)走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，既要實(shí)現當代人物質(zhì)上的富裕，又要為后人留下青山、綠水、藍天。
