在一些經(jīng)濟強縣，縣域經(jīng)濟發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現，土地、金融、財政等管理與經(jīng)濟社會(huì )不匹配，經(jīng)濟體量大而服務(wù)能力差。要提高服務(wù)能力和行政效率，增強縣域吸納能力，必須在行政架構上對縣域進(jìn)一步放權松綁。我國多個(gè)省份推進(jìn)的省直管縣試點(diǎn)正試圖對此有所突破�！督�(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現，處于艱難探索中的這一改革，目前遇到一些部門(mén)為利益“放小不放大，放虛不放實(shí)”、部分地區不支持、缺乏權力約束機制等重重阻力，陷入僵局。
縣域經(jīng)濟體量大而服務(wù)能力薄弱
經(jīng)濟強縣不僅是產(chǎn)業(yè)集聚區，也是人口集聚地，城市管理、公共服務(wù)、社會(huì )建設任務(wù)繁重。但長(cháng)期以來(lái)，我國行政資源、經(jīng)濟資源主要按行政級別配置�；鶎臃从�，縣域經(jīng)濟再發(fā)達仍是縣級構架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、財政、社會(huì )事業(yè)等管理權限與經(jīng)濟社會(huì )越來(lái)越不匹配。
昆山市經(jīng)信委主任陶林生說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)，我國以行政縣域的概念管理經(jīng)濟，資源配置根據行政層級而非實(shí)際需要�？h級市不能建地鐵、輕軌，不能設立三甲醫院。公安編制、海關(guān)、商檢、審批權限也都按縣級市設定，經(jīng)濟體量巨大而服務(wù)能力薄弱，阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展。亟需加快改革步伐，向改革要紅利，促進(jìn)縣域經(jīng)濟持續健康穩定發(fā)展。
昆山市2013年下半年的一份統計顯示，昆山公安只配備了1130名政法專(zhuān)項編制，占實(shí)有人口萬(wàn)分之五，遠低于公安部提出的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區警力按人口萬(wàn)分之二十配備的標準。昆山海關(guān)2012年完成進(jìn)出口總額866億美元，超過(guò)全國20多個(gè)省、直轄市和自治區的業(yè)務(wù)量，與天津市總量基本持平。但天津海關(guān)有工作人員3000多人，而昆山海關(guān)僅有110人。昆山高樓林立，但消防只有12個(gè)編制。
而地市代管縣市體制也對縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映，地市管縣體制不僅造成對縣域管制過(guò)多，還會(huì )使地市為市本級發(fā)展截留縣市資源。如省級分配電力、金融、用地等指標，都是先給地級市，再由地級市分配到縣市。近年來(lái)，各地“簡(jiǎn)政放權”一定程度釋放了縣域經(jīng)濟活力，但仍不能解決根本問(wèn)題，省直管縣才是治本之策。
目前義烏享有設區市的權限，基本上實(shí)現省直管，文件、會(huì )議直達，財政及各項指標直達，有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財政不用經(jīng)過(guò)地市，直接跟省里對接。義烏市財政局副局長(cháng)李曉玲說(shuō)，轉移支付資金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。
義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認為，國家要積極擴大縣域的事權財權，穩步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，凡不涉及重大資源配置的調控的，一概不要行政審批，要堅決放�？h域經(jīng)濟的活力是“放”出來(lái)的。
警惕政府擴權趨利侵蝕市場(chǎng)機制
《經(jīng)濟參考報》記者在多地調研了解到，已在多個(gè)省份推行的省直管縣改革，在一定程度上節省了行政成本、提高了行政效率，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟經(jīng)濟發(fā)展。但部分基層干部和專(zhuān)家表示，當前這一改革總體處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財政體制改革與行政體制改革不同步，省與縣權限對接困難、有效約束機制缺乏等問(wèn)題。
根據2009年財政部明確的省直管縣改革的時(shí)間表，總體目標是2012年底前，全國除民族自治地區外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革，目前時(shí)間已過(guò)，但改革并不盡如人意。
基礎干部和相關(guān)專(zhuān)家普遍反映，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效，但在當前省管縣改革過(guò)程中，仍然存在諸多問(wèn)題和困難。
首先，部門(mén)利益難協(xié)調，部分地區市對擴權縣不支持。多個(gè)省份的基層干部反映，垂直部門(mén)在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門(mén)對當地經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，且部門(mén)利益有強化趨勢，擴權政策顯得無(wú)能為力。一些地方垂直部門(mén)也以行政規章為由，拒絕放權，就算放權也是“放小不放大，放虛不放實(shí)”，收費項目的“放權”，成為核心問(wèn)題。
李洪斌說(shuō)，從多次簡(jiǎn)政放權的實(shí)踐看，均取得上級主要領(lǐng)導支持。但具體部門(mén)由于利益作怪，往往“不樂(lè )意”，變了味。簡(jiǎn)政放權過(guò)程中，“下改上不改”的體制阻力很大。
《經(jīng)濟參考報》記者調研了解到，有些地級市將市級財政的財力更多地投向市區，幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低；一些地級市不愿意再承擔縣域的配套責任。擴權強縣“有了對省府的話(huà)語(yǔ)權卻失了市府的支持度”。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力，甚至出現市與擴權縣爭權的現象。
其次，管理權限對接中存在問(wèn)題，權力配置不公。河南省社科院專(zhuān)家在對該省直管縣改革的調查發(fā)現，在沒(méi)有擴權基礎的多個(gè)縣份，雖然有36到40個(gè)局委部門(mén)與省直部門(mén)進(jìn)行了對接，但其承接的管理權限受阻。其背后，是市級部門(mén)將本應下放給縣的權限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統籌繳費、汽車(chē)交易監管、招商項目審批、公安權限、畜牧權限、民政權限、新農村建設項目等共計36至43項實(shí)際權限未能下放給試點(diǎn)縣。
再次，“強縣擴權”尚缺乏有效的約束機制。數據顯示，在我國各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個(gè)以上，全國平均每個(gè)省級行政單位下轄80多個(gè)縣。轄縣大省在改革中遭遇省級財政管理半徑激增，從而產(chǎn)生“管理真空”難題。部分專(zhuān)家認為，有效監督機制不匹配，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃認為，當前地方政府均有足夠的投資沖動(dòng)，改革后縣級政府經(jīng)濟社會(huì )管理權將得到擴大，倘若約束不力，則極可能出現趨利化短期行為，導致為追逐政績(jì)而侵蝕市場(chǎng)機制，也可能加劇市場(chǎng)分割和地區封鎖。
多管齊下打破省直管縣“僵局”
基層干部和專(zhuān)家認為，現有管理模式、行政構架已經(jīng)阻礙了縣域經(jīng)濟活力的釋放，應進(jìn)一步加快省直管縣的改革步伐，推進(jìn)市級政府和垂直部門(mén)的經(jīng)濟社會(huì )管理權限有效下放，明確各級政府權責，促使財權事權對等，并建立有效監督機制和獎懲機制。
由于存在多重困難，一些地方出現是否該繼續推進(jìn)省直管縣改革的質(zhì)疑，多地基層干部和專(zhuān)家建議，應明確改革方向，通過(guò)以下措施來(lái)釋放縣域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展活力。
第一，加快改革步伐，進(jìn)行全面改革�！安灰咝叽鸫稹�，就發(fā)達地區而言，釋放縣域經(jīng)濟的活動(dòng)和動(dòng)力、必須加快推行省直管縣改革�！睎|部某經(jīng)濟強縣官員認為，現有管理模式、行政構架是在農業(yè)發(fā)展時(shí)代、鄉鎮企業(yè)時(shí)代以城帶鄉村發(fā)展思路下確定的，當前“以城帶鄉”的主體是市縣級城市，中心城市與農民多數已不是一個(gè)利益共同體。
專(zhuān)家認為，不少地方的省直管縣試點(diǎn)早就進(jìn)行，但目前多數只是財權和部分行政審批權下放，要實(shí)現減少行政層級的目標，必須全面改革。
十八屆三中全會(huì )《決定》已提出，將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀(guān)事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經(jīng)濟社會(huì )事項，一律下放地方和基層管理。
第二，平衡市縣權益，重新定位市縣功能，繼續推進(jìn)市縣分治。河南省社科院專(zhuān)家孟白認為，由于涉及省、市、縣權力格局調整，試點(diǎn)省在設計改革試點(diǎn)方案時(shí)，應對市級政府擔心的問(wèn)題給予充分考慮，市級政府也應妥善處理市、縣利益關(guān)系，積極支持改革試點(diǎn)。
部分專(zhuān)家還建議，某些市毗連的縣可改為市轄區。條件得當的地區，撤縣建區是地方政府權力關(guān)系的調整，區劃調整有利于充分發(fā)揮市級的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，提高整合統籌區域資源的能力，促使縣域經(jīng)濟盡快擺脫農業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長(cháng)潛力，但也應避免受省直管縣改革影響而盲目撤并，操之過(guò)急的問(wèn)題。
第三，推進(jìn)市級政府和垂直部門(mén)的經(jīng)濟社會(huì )管理權限有效下放。多地反映，爭取人民銀行、國稅、海關(guān)、電力等中央垂管部門(mén)的支持，以及在信貸審批權限、金融服務(wù)與支持、電力設施建設、用電指標分配等方面的支持，是省直管縣后普遍需要加快推動(dòng)的工作。
部分基層干部表示，在涉及重大利益調整時(shí)，省級要采取強硬監督措施，改變市級政府和垂直部門(mén)現行物資、資金項目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預權限下放的源頭。解決垂直管理部門(mén)放權不足等問(wèn)題，準確定位垂直部門(mén)與試點(diǎn)縣的權限和責任。
最后，明確各級政府權責，促財權事權對等，并建立有效監督機制和獎懲機制。浙江等地部分基層干部和專(zhuān)家建議，行政體制改革，并非權力在政府間和部門(mén)間的轉移，而是要合理界定政府的權責。政府要承擔的是社會(huì )、市場(chǎng)管不了、管不好的事。應遵循省級政府與縣級政府之間的事權、財政劃分和財力合理配置這一主線(xiàn)，建立權力下放的有效機制。
同時(shí)，需要建立省政府和垂直部門(mén)共管的監督機制，對市級政府下放的權限進(jìn)行全方位監督落實(shí)，對于阻礙權限下放的人員和單位也要進(jìn)行組織處理，并追究市級主要領(lǐng)導的責任，確保省直部門(mén)與縣級政府權限對接。
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業(yè)內人士：縣域經(jīng)濟考核評價(jià)機制亟需創(chuàng )新 |
縣域經(jīng)濟發(fā)展速度較快、潛力大，已占國民經(jīng)濟的“半壁江山”，但其發(fā)展程度與所占有資源、人口并不相稱(chēng)，當前還面臨壓力大、轉型難、未放活等緊迫問(wèn)題�；鶎痈刹亢蛯�(zhuān)家普遍認為，需要重新構建縣域經(jīng)濟發(fā)展的新格局，松綁放權成為首要考慮因素之一；同時(shí)還應創(chuàng )新縣域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的考核評價(jià)機制，為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造條件、提供動(dòng)力。
縣域經(jīng)濟地位有待重樹(shù)
相關(guān)統計資料顯示，全國85%左右的人口，90%的土地，以及大量的森林、礦產(chǎn)資源集中在縣級行政區劃，但目前縣域創(chuàng )造的地區生產(chǎn)總值占全國的51%，財政收入約占四分之一。
不少基層干部和專(zhuān)家表示，中國經(jīng)濟的發(fā)展，希望在縣域經(jīng)濟�！叭绻盍︶尫懦鰜�(lái)，可以崛起一大批‘小龍’�！睎|部某經(jīng)濟強縣官員說(shuō)。浙江、江蘇等地基層干部反映，江浙地區不少縣級市可以跟中心城市匹敵，一些地級市甚至經(jīng)濟總量、發(fā)展水平甚至不如縣級市。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員原磊說(shuō)，中國與發(fā)達工業(yè)國之間的主要差距之一表現在縣域經(jīng)濟，中國經(jīng)濟發(fā)展必須進(jìn)一步向各縣域腹地推進(jìn)�？h域經(jīng)濟發(fā)展肩負著(zhù)從根本上改變“發(fā)達城市，落后農村”和“高級產(chǎn)業(yè)在城市，落后產(chǎn)業(yè)到縣鎮”格局的歷史使命。
多位東部經(jīng)濟強縣官員表示，縣域經(jīng)濟發(fā)展目前正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，需要進(jìn)一步明確縣域經(jīng)濟的重要地位，并在體制、機制乃至政策方針進(jìn)行突破與創(chuàng )新，對全國縣域經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行統籌規劃。
積極“松綁”放權釋放活力
基層普遍反映，縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要困難和問(wèn)題，仍是由于長(cháng)期以來(lái)以“城市主導、工業(yè)主導”為特征增長(cháng)方式。要釋放縣域經(jīng)濟活力，必須在行政構架上有大調整，積極“松綁”放權。
一是放權要做加法更要做“減法”。由于面臨權力結構和利益調整，簡(jiǎn)政放權仍面臨種種阻力，這與放權思路也密切相關(guān)。當前不少地方在下放權力時(shí)的主要思路是不斷增加類(lèi)別和數量�；鶎咏ㄗh，可更多考慮“減法”，即首先確定哪些權力不能放。
第二，行政服務(wù)要按需求而非層級�！靶姓⻊�(wù)的權限應當按照經(jīng)濟規模和實(shí)際需求來(lái)設定。我們畢竟是個(gè)縣級市，支撐經(jīng)濟發(fā)展的要素制約多，主要是行政層級的問(wèn)題�！崩ド绞薪�(jīng)信委主任陶林生說(shuō)，雖然多年經(jīng)濟總量全國縣級第一，甚至超過(guò)少數省份，但其在多方面的行政服務(wù)權限仍是縣級市的水平。
第三，對地方債務(wù)等重大事項評價(jià)有待確認。記者調查發(fā)現了一個(gè)現象：一些地方債務(wù)控制得較好的縣市并不為此而高興，反倒擔心舉債太少影響當地發(fā)展，最終“吃虧”。
“我們把債務(wù)控制得好，按說(shuō)應該得到肯定，但目前并沒(méi)有這方面的標準，這種情形如果沒(méi)有發(fā)生變化，我們也要為將來(lái)舉債留下空間�！睎|部某經(jīng)濟發(fā)達縣級市財政局干部說(shuō)。
創(chuàng )新評價(jià)機制提供動(dòng)力
評價(jià)考核機制是引導地方發(fā)展的“指揮棒”，目前，各個(gè)省也在探索創(chuàng )新縣域經(jīng)濟考核指標體系和綜合評價(jià)機制，由于沒(méi)有全國統一的綜合評價(jià)機制，一些研究機構和社會(huì )組織也在進(jìn)行百強縣等各種排名。
十八屆三中全會(huì )《決定》提出，完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟增長(cháng)速度評定政績(jì)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng )新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì )保障、人民健康狀況。
“長(cháng)期以來(lái)，對縣域經(jīng)濟考核注重增長(cháng)速度，過(guò)去成績(jì)‘歸零’。實(shí)質(zhì)上是‘強化發(fā)展’。而發(fā)達縣市經(jīng)濟基數大，保持同等增速難度更大�？己藱C制不合理，不僅強化了強縣經(jīng)濟發(fā)展壓力，也不利于長(cháng)期可持續發(fā)展�！苯幨邪l(fā)展改革委主任陸禮平說(shuō)。
昆山市委書(shū)記管愛(ài)國說(shuō)，縣域經(jīng)濟的發(fā)展，應該是包括政治、社會(huì )、文化、生態(tài)文明密切相關(guān)的全面發(fā)展。
2013年下半年以來(lái)，山西、陜西、河北等多個(gè)省份先后施行針對縣域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展監測考評的新辦法，創(chuàng )新按照區位特點(diǎn)、資源稟賦、發(fā)展取向、發(fā)展基礎等進(jìn)行分類(lèi)考評，增加生態(tài)指標、社會(huì )指標等綜合考評辦法。
以縣域經(jīng)濟分類(lèi)考評為例，體現了不同縣市區的差異，更加科學(xué)、公平，所釋放出來(lái)的激勵效果也十分明顯，不僅有效避免了縣域發(fā)展“唯GDP論英雄”，也做到了“既看發(fā)展又看基礎，既看顯績(jì)又看潛績(jì)”。
