世界許多國家也曾遭到過(guò)大氣污染的困擾，在治理霧霾等環(huán)境問(wèn)題時(shí)都面臨過(guò)社會(huì )及企業(yè)的成本和風(fēng)險大幅增加等問(wèn)題。國外經(jīng)驗表明，政府一方面制定嚴格的法律，倒逼污染企業(yè)轉型升級，同時(shí)強化公民環(huán)保意識，形成綠色生活方式；另一方面利用“有形之手”保障經(jīng)濟平穩運行、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫助下崗職工再就業(yè)。在法律壓力下，迫使多數企業(yè)加大對環(huán)保的投資，加快產(chǎn)品技術(shù)改造和升級換代，努力將環(huán)境危害降到最低。
歐盟治污：立法如山執法如鐵
□記者 周珺
帥蓉/布魯塞爾報道
歐洲國家在環(huán)保和保持空氣清潔方面有共同的利益訴求，治理大氣污染因此成為歐盟的重要工作之一。歐盟除了立法對成員國的空氣指標進(jìn)行限制外，還采取有力的監測措施，并依照程序要求成員國就污染問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責。
嚴格監督
歐盟委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歐委會(huì )”)近日表示，對英國汽車(chē)排放超標采取法律行動(dòng)，要求英國政府必須采取更嚴格的治理措施，否則將面臨歐洲法院的判罰。歐委會(huì )2月20日指控英國違反了歐盟二氧化氮排放標準，英國對此有兩個(gè)月的回應時(shí)間。
歐委會(huì )公告指出，二氧化氮是地面臭氧增加的主要誘因，將導致呼吸系統疾病和過(guò)早死亡。二氧化氮主要來(lái)自汽車(chē)、輪船、電廠(chǎng)以及工業(yè)設施排放。
獨立智庫歐洲政策研究中心的政策分析師阿赫托寧女士援引歐盟2013年12月發(fā)布的報告說(shuō)，歐洲每年與空氣污染相關(guān)的疾病導致約40萬(wàn)人過(guò)早死亡，因此大氣污染問(wèn)題一直受到歐盟機構的高度關(guān)注。
除了英國，歐盟還要求盧森堡、比利時(shí)、葡萄牙等國在治理大氣污染方面采取改進(jìn)措施。歐盟認為，這些國家存在大氣污染超標、垃圾處理不當、政策有缺漏等。例如，歐委會(huì )提醒比利時(shí)，注意本國因工業(yè)、交通和供暖排放導致PMl0上升問(wèn)題。歐委會(huì )還因環(huán)保信息不透明，威脅要把愛(ài)沙尼亞告上歐洲法院。按照歐盟規定，所有成員國政府有責任向公眾提供涉及空氣、水、土壤質(zhì)量及相關(guān)政策的公開(kāi)信息。
按照歐盟規定，在歐委會(huì )對成員國違規現象提出通報批評或警告后，相關(guān)成員國須及時(shí)回復，并在歐委會(huì )書(shū)面警告之后兩個(gè)月內準備應訴。成員國不僅因此面子難看，一旦進(jìn)入法律程序，還將面臨巨額經(jīng)濟損失。歐盟對違規國家的罰款將按天來(lái)計算，直至問(wèn)題得以解決。
比利時(shí)跨區環(huán)境合作署梅茨博士說(shuō)，在20世紀初期工業(yè)化時(shí)期，一些歐洲國家也曾飽受空氣污染之害，曾爆發(fā)1952年英國倫敦煙霧事件、1930年比利時(shí)馬斯河谷工業(yè)區煙霧事件。因此，歐洲對空氣污染危害性的認識較早，并將其作為一個(gè)主要問(wèn)題來(lái)抓。
他說(shuō)，當時(shí)研究發(fā)現，空氣質(zhì)量差主要是由工業(yè)排放導致的，于是歐洲各國開(kāi)始采取對工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行限制的措施，并尋求出臺一些意在減少排放的嚴格立法。應對的措施包括以天然氣取代木炭作燃料、改良汽車(chē)發(fā)動(dòng)機、采用含硫量更低的汽油等。其中大部分環(huán)保法律政策都是從歐盟層面制定的。
立法護航
歐洲專(zhuān)家認為，歐洲在治理大氣污染方面獲得了成功，大大降低了主要污染物排放，尤其在過(guò)去10年里，二氧化硫排放量下降了80%到90%。歐盟在過(guò)去30年里建立的一整套立法框架對有效控制空氣污染物功不可沒(méi)。
歐盟1999年首次頒布空氣質(zhì)量標準指令，制定了針對二氧化硫、氮氧化物、PMl0和鉛四種污染物的標準，并要求各成員國強制執行。此后，歐盟又分別在2000年、2002年、2004年、2008年頒布了新的空氣質(zhì)量標準指令。
2008年最新一版的歐盟空氣質(zhì)量新指令對前四部空氣質(zhì)量指令中規定的九種污染物的環(huán)境標準值進(jìn)行了修訂，新指令已于2010年6月正式實(shí)行。根據新指令，到2020年，歐盟各成員國PM2.5含量須在2010年的基礎上平均降低20%；到2015年將城市地區的PM2.5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。
而就歐盟整體而言，PM2.5須控制在年平均濃度25微克/立方米的水平。上述目標最遲須在2015年達到，對于某些成員國則可以在2020年達到。該指令對歐盟成員國有法律約束力。2013年，歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計劃，對主要空氣污染物制定了更為嚴格的排放上限；提議制定針對中等規�；鹆Πl(fā)電廠(chǎng)空氣污染物排放量的指令等。歐盟估計，通過(guò)該計劃的實(shí)施，到2030年可取得以下成果：減少5.8萬(wàn)人非自然死亡；12.3萬(wàn)平方公里的生態(tài)系統免于氮污染；1.9萬(wàn)平方公里的森林生態(tài)系統免于酸性侵蝕。
目前，歐洲大部分國家都在監測PMl0和PM2.5。按照歐盟規定，歐盟成員國需按照人口數、顆粒物超標情況等確定本地區的空氣質(zhì)量監測站的數量。以一個(gè)擁有600萬(wàn)人口的歐洲城市為例，若顆粒物濃度超過(guò)高評估值，最少需要設置15個(gè)空氣質(zhì)量監測站。
目前，歐盟法規對發(fā)電廠(chǎng)、工業(yè)和移動(dòng)源的減排量都有明確要求。為進(jìn)一步減少大氣中的顆粒物濃度，歐委會(huì )對家用采暖和農業(yè)排放也將做出具體規定。歐洲專(zhuān)家表示，在空氣治理方面必須要有前瞻性，要提前研究2025年歐盟PMl0的標準。
阿赫托寧說(shuō)，目前歐盟對工業(yè)污染排放進(jìn)行限制的主要工具是歐洲碳排放交易計劃。此外，歐盟將來(lái)可能出臺一些新措施，比如進(jìn)一步降低污染物排放上限，對小型發(fā)電廠(chǎng)設置更多限制措施等。
綜合考量
作為氣候與能源政策領(lǐng)域的專(zhuān)家，阿赫托寧認為，治理大氣污染，首先要有合適的政策并保證政策和規定得到執行，能源政策必須建立在對各種能源成本的全面理解基礎上。有了政策框架，還需要設定鼓勵措施來(lái)引導投資者和消費者做出明智的選擇。
她強調，尤其應該注意從能源和交通這兩個(gè)行業(yè)的減排來(lái)改善空氣質(zhì)量，并從消費者的角度提供一些鼓勵措施。比如，在交通領(lǐng)域，中國在考慮如何鼓勵消費者更多購買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)。其中值得注意的是，要保證電動(dòng)汽車(chē)所使用的電來(lái)自核能或其他更清潔的能源，如果使用煤炭發(fā)電來(lái)作為驅動(dòng)能源，那么就變成了自相矛盾的政策。
阿赫托寧說(shuō)，在歐洲，電動(dòng)汽車(chē)發(fā)展最好的國家是挪威，相對于其人口，挪威的電動(dòng)汽車(chē)普及率最高。德國也在增加對電動(dòng)汽車(chē)相關(guān)基礎設施的投資。
阿赫托寧強調，在能源領(lǐng)域，尤其要注意減少煤炭的使用，因為煤炭的燃燒和排放幾乎是空氣最大的污染源�！氨M管煤作為能源的成本顯得非常小，但是這并沒(méi)有將人類(lèi)健康和環(huán)境付出的成本計算在內，我們需要將外部成本內部化，將所有成本計算在內�！�
她認為，對于可再生能源的成本計算也應如此�！安恍业氖�，目前無(wú)論是煤、石油、天然氣還是可再生能源，其價(jià)格形成并沒(méi)有反映真實(shí)成本，比如將健康和環(huán)境影響成本包括在內�！�
她說(shuō)，中國是一個(gè)快速發(fā)展中的國家，中國不應該只是跟隨歐洲或美國的工業(yè)化步伐，而應該找到一條符合自身發(fā)展特征的道路。
梅茨說(shuō)，以他們對中國空氣質(zhì)量的了解，中國空氣污染的主要原因是使用煤發(fā)電以及數量眾多的燃燒設施，包括供暖用設施。如果中國對煤炭燃燒設施提高排放標準，其空氣質(zhì)量將會(huì )大幅改善。
日本懲辦違法排污企業(yè)不手軟
□記者 馬興華/大阪報道
日本在上世紀六七十年代經(jīng)濟高速增長(cháng)期也曾遭遇過(guò)嚴重空氣污染等諸多環(huán)保問(wèn)題。記者日前采訪(fǎng)了日本龍谷大學(xué)教授北川秀樹(shù)和日本中神戶(hù)法律事務(wù)所律師羽柴修，他們介紹了日本治污經(jīng)驗，并對中國治污提出了建議。他們認為，環(huán)保法律法規執行力弱的主要原因是“守法者受損”“違法者得益”，解決辦法是嚴懲違法排污企業(yè)。
推行“直罰制”
北川秀樹(shù)一直從事環(huán)保問(wèn)題研究，他同時(shí)還是日本現代中國學(xué)會(huì )理事(關(guān)西部會(huì )總務(wù))，曾到訪(fǎng)中國60多次，熟悉中國的環(huán)保問(wèn)題。羽柴修在法律事務(wù)所中主要負責因污染問(wèn)題引起賠償訴訟的官司，在此領(lǐng)域具有一定的影響力。
據他們介紹，上世紀六七十年代，日本在經(jīng)濟高速增長(cháng)的同時(shí)付出了慘重的環(huán)境代價(jià)。嚴重環(huán)境污染引發(fā)了當時(shí)日本四大公害病，其中包括由空氣污染引發(fā)的“四日市哮喘”�！八娜帐邢卑l(fā)生在上世紀60年代，因石油化學(xué)聯(lián)合廠(chǎng)排出大量以硫酸化合物為主的污染物質(zhì)而造成。
隨著(zhù)公害病數量的增多及影響范圍的擴大，日本民眾針對政府和企業(yè)提起的訴訟也日益增加。當時(shí)日本的各大媒體大力報道環(huán)保問(wèn)題，發(fā)揮著(zhù)輿論監督作用。在這種社會(huì )氛圍下，日本政府開(kāi)始重視環(huán)境問(wèn)題。1967年，日本制定了《公害對策基本法》，1968年通過(guò)了《大氣污染防止法》，對排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物的舍量進(jìn)行了嚴格限制。1971年，日本增設了環(huán)境廳(環(huán)境省的前身)。
北川秀樹(shù)說(shuō)，日本還于1970年對《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污濁防治法》進(jìn)行了修訂，最引人注目的是刪除了“經(jīng)濟調和條款”。這表明，日本社會(huì )各界已達成“一旦環(huán)境惡化，經(jīng)濟將很難發(fā)展”的共識。
隨著(zhù)相關(guān)環(huán)保法律的出臺，日本政府相繼推出了一些具體實(shí)施措施，例如引入了“直罰制”。所謂“直罰制”，指的是有關(guān)部門(mén)在對排污企業(yè)進(jìn)行檢查發(fā)現存在違反相關(guān)環(huán)保法律行為的情況下，可直接實(shí)施包括作為刑事案件立案等懲罰措施，無(wú)需像此前那樣先發(fā)出“改善命令”。
事實(shí)上，在治理公害問(wèn)題上，日本各地方政府先于中央政府推出了一些改善對策或條例。北川秀樹(shù)認為，日本各地方政府積極推進(jìn)由地方政府、企業(yè)和居民三方簽訂的“公害防止協(xié)定”，相關(guān)協(xié)定盡管沒(méi)有懲罰措施，但在促進(jìn)企業(yè)提高“在追求經(jīng)濟利益的同時(shí)必須與當地居民和諧共生”的意識方面取得了很好的效果。
羽柴修介紹說(shuō)，執行相關(guān)環(huán)境保護法律法規并非易事，至今日本也未能完全消除公害問(wèn)題。但依據《公害紛爭處理法》，幾乎所有公害受害者提起的訴訟結果都是排污企業(yè)敗訴。這些案例使得“排污企業(yè)沒(méi)有出路”成為日本社會(huì )共識，排污企業(yè)也清醒地認識到必須采取措施避免這類(lèi)風(fēng)險。
盡管企業(yè)為了環(huán)保必須購買(mǎi)脫硫裝置等設備，造成生產(chǎn)成本提高，但他并來(lái)聽(tīng)說(shuō)哪家企業(yè)因此而倒閉、工人因此而大量失業(yè)。像造成熊本縣第一次水俁病的窒素公司目前還在熊本縣存在，并繼續在為那些受害者支付賠償金。
北川秀樹(shù)也表示，據他了解，日本還沒(méi)有出現過(guò)因環(huán)保問(wèn)題而造成大企業(yè)倒閉的例子。
強調法規執行力
近年來(lái)，霧霾天氣頻頻“光顧”中國大部分地區，給中國經(jīng)濟發(fā)展及民眾身體健康帶來(lái)了嚴重負面影響。對此，羽柴修說(shuō)，日本出現霧霾問(wèn)題比中國早很多年，尤其是柴油卡車(chē)排出的超微粒子污染物曾導致很多日本人患哮喘或肺氣腫疾病。近期中國大氣污染的圖像讓他聯(lián)想到當年因存在數個(gè)熱力發(fā)電機組而終日昏暗的日本尼崎市。他認為，民眾、企業(yè)和政府必須一同考慮治理環(huán)境的對策，哪怕一定程度影響到當地的經(jīng)濟發(fā)展。在明確認識環(huán)境污染的嚴重性后，需要制定嚴格的防止污染措施、針對污染源的治理對策以及對違法違規企業(yè)的懲罰細則。其中最重要的就是，要讓所有的企業(yè)認識到，一旦出現公害問(wèn)題，排污企業(yè)必須進(jìn)行巨額賠償，甚至有可能付出瀕臨破產(chǎn)的代價(jià)。
北川秀樹(shù)說(shuō)，日本公害問(wèn)題的出現分了幾個(gè)階段，先是工業(yè)污染，然后汽車(chē)尾氣污染，再后來(lái)是溫室氣體等全球性的環(huán)境問(wèn)題。而中國目前工業(yè)污染、汽車(chē)尾氣污染和全球性的環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，致使中國的污染問(wèn)題解決起來(lái)更加復雜。
他建議，一是解決相關(guān)環(huán)保法律和規定執行力較弱的問(wèn)題。法規執行力弱的主要原因是存在“守法者受損”“違法者得益”等現象，而改變這些現象行之有效的手段是嚴懲排污企業(yè)。二是推進(jìn)環(huán)保信息公開(kāi)化，從小學(xué)階段就開(kāi)始進(jìn)行環(huán)保教育，加強全社會(huì )的環(huán)保意識。三是需要解決中央政府和地方政府優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)不一致之間的矛盾。
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