圖為法國能源巨頭——法國燃氣蘇伊士集團。資料照片

　　上世紀90年代末以來(lái)，歐盟歷經(jīng)三次能源改革，通過(guò)統一的改革方案和監管機構，打破壟斷、促進(jìn)競爭，實(shí)施網(wǎng)運分離，形成“X+1+X”產(chǎn)業(yè)鏈結構，實(shí)現了天然氣管網(wǎng)公平開(kāi)放，以及上游供應和下游銷(xiāo)售環(huán)節充分競爭。在此基礎上，對天然氣管網(wǎng)進(jìn)行統一價(jià)格監管，建立了“管住中間、放開(kāi)兩頭”的定價(jià)機制，有力保障了歐盟燃氣供應，歐盟經(jīng)驗值得借鑒。

　　全世界幾乎所有工業(yè)化國家都曾面臨過(guò)以煤為主的燃料結構導致嚴重空氣污染問(wèn)題，國際經(jīng)驗表明，提高天然氣消費比重是優(yōu)化能源結構、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線(xiàn)通氣十年來(lái)，我國城市燃氣邁入天然氣時(shí)代，從單純居民生活用氣向居民、工商業(yè)、發(fā)電、交通運輸、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展，對優(yōu)化能源結構、改善環(huán)境質(zhì)量、提高城鎮居民生活水平發(fā)揮了重要作用。但近幾年國際天然氣價(jià)格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增，加上定價(jià)機制不夠順暢，價(jià)格問(wèn)題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸。
　　與我國資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類(lèi)似的歐盟，在借鑒英美天然氣改革模式基礎上，歷時(shí)十多年，通過(guò)三次能源改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，形成了一套較為成熟的天然氣定價(jià)機制，在天然氣90%依賴(lài)進(jìn)口的條件下，較好地滿(mǎn)足了歐盟經(jīng)濟發(fā)展對于天然氣的需求，也使得終端用戶(hù)享受到價(jià)格合理的天然氣能源，其經(jīng)驗和做法值得借鑒。

　　歐盟燃氣改革核心是打破壟斷

　　歐盟天然氣消費90%依賴(lài)進(jìn)口，是全球最大的天然氣進(jìn)口方。改革前，大型燃氣企業(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營(yíng)，效率低下，各國之間市場(chǎng)分割嚴重，天然氣供應經(jīng)常處于緊張狀態(tài)。上世紀90年代以后，歐盟學(xué)習英美經(jīng)驗，推行能源改革，其主要措施有：
　　頒布統一法案推進(jìn)改革，促進(jìn)歐盟統一大市場(chǎng)的形成。在改革準備期，以1988年通過(guò)的“內部能源市場(chǎng)法案”和1994年要求開(kāi)放勘探和開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的指令為標志，歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標，即：上游氣源市場(chǎng)和下游終端銷(xiāo)售市場(chǎng)實(shí)行多家主體自由競爭，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷，實(shí)施第三方氣源的無(wú)歧視公平接入。
　　第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場(chǎng)共同規則為標志，核心是推進(jìn)天然氣管網(wǎng)過(guò)境時(shí)的第三方準入，促進(jìn)價(jià)格透明化。要求基礎設施在能力有剩余的條件下，允許第三方協(xié)商使用，但當時(shí)的法、德兩國對此表示強烈反對。
　　第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個(gè)天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標志，要求所有成員國都建立能源監管機構，對縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實(shí)行強制拆分，要求基礎設施實(shí)行監管準入計費，計費標準根據投資/運行成本和適當收益率確定。
　　第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個(gè)天然氣指令為標志，要求各國立法增強監管機構的獨立性和監管權力，確定價(jià)格改革目標和時(shí)間表；建立獨立系統運營(yíng)商(ISO)和獨立輸送運營(yíng)商(ITO)，使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現網(wǎng)運分離；推行無(wú)歧視的第三方準入，開(kāi)放管網(wǎng)投資和運營(yíng)權。由此，歐盟終端燃氣市場(chǎng)初步形成。例如，原來(lái)垂直一體化經(jīng)營(yíng)的法國燃氣集團(GDF)經(jīng)過(guò)改革后，現已形成以法國燃氣蘇伊士集團(GDF　Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司。歐盟通過(guò)三次改革，實(shí)現了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統一大市場(chǎng)的形成，供應能力和安全水平顯著(zhù)提高，氣價(jià)保持穩定，市場(chǎng)有序競爭，改革取得成功。
　　改革的核心是打破壟斷，促進(jìn)競爭。改革前，歐洲燃氣產(chǎn)業(yè)鏈結構高度縱向一體化，為打破壟斷，歐盟各國采用了全面結構分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運輸公司和競爭性的燃氣生產(chǎn)和銷(xiāo)售公司在組織和會(huì )計上分立，后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統所有權，但管網(wǎng)系統交由獨立運營(yíng)商管理。燃氣產(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財務(wù)獨立-業(yè)務(wù)獨立-組織獨立”路徑，最終形成各環(huán)節相互獨立、彼此競爭合作的格局。結構分拆增加了用戶(hù)選擇權，提高了管道服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)了燃氣定價(jià)機制市場(chǎng)化，改革后多個(gè)供應商、銷(xiāo)售商與用戶(hù)談判博弈，燃氣價(jià)格由市場(chǎng)決定，價(jià)格更趨合理。管網(wǎng)獨立后，歐盟對管網(wǎng)設施的建設實(shí)施了各類(lèi)資本的開(kāi)放投資。例如，法國的天然氣管網(wǎng)投資中，法國政府占比36.7%，銀行等金融機構占比39.5%，私人投資占比10.7%，員工持股、保險公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎設施互聯(lián)互通進(jìn)展很快，與其投資開(kāi)放有很大關(guān)系。
　　輸配管網(wǎng)公平開(kāi)放普遍服務(wù)。管網(wǎng)開(kāi)放對于公平接入和燃氣市場(chǎng)化改革至關(guān)重要。歐盟第三次改革的重點(diǎn)就是輸送管網(wǎng)拆分、建立監管框架、提高管網(wǎng)準入。輸配氣公司必須對任何第三方實(shí)行公開(kāi)義務(wù)接入(TPA)，不能拒絕任何客戶(hù)，也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。
　　建立統一、獨立的監管機構。歐盟實(shí)行兩級監管體制：各國監管機構和歐盟統一監管機構(ACER)。前者的責任是制定調整管輸稅率，批準投資計劃和審計周期；對違反監管規則的企業(yè)進(jìn)行處罰。ACER的職責為制定歐盟燃氣價(jià)格改革的框架和指導原則，推動(dòng)跨國天然氣市場(chǎng)體系建設，推進(jìn)各國合作。

　　形成系統科學(xué)的輸配氣定價(jià)規則

　　通過(guò)改革后，歐盟逐漸形成系統科學(xué)的輸配氣定價(jià)規則。
　　首先，市場(chǎng)格局清晰，終端價(jià)格構成合理。改革后，歐盟上游氣源市場(chǎng)和下游消費市場(chǎng)均實(shí)現了自由競爭，中游輸氣、配氣、儲氣和LNG接收站等基礎設施市場(chǎng)則受到嚴格監管，形成了“X+1+X”型市場(chǎng)結構和“放開(kāi)兩頭，管住中間”的定價(jià)模式。在終端價(jià)格構成中，因歐盟天然氣絕大部分來(lái)自于進(jìn)口，故氣源成本占去了近五成，配氣成本高于輸氣成本。例如，在法國居民消費氣價(jià)中，供應成本占45%，輸氣成本占6%，存儲成本占5%，配氣成本占19%，市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)成本占9%；其他(含稅收等)占16%。從價(jià)格水平看，大工業(yè)用戶(hù)通常低于商業(yè)用戶(hù)，民用氣價(jià)格最高。法國、希臘、意大利居民燃氣售價(jià)較工業(yè)都高出50%以上。
　　其次，根據“合理利潤”原則制定燃氣管輸價(jià)格。在計算燃氣輸配成本時(shí)，除了規定運營(yíng)支出和投資成本的具體細目，為鼓勵管網(wǎng)建設，還設定了管輸企業(yè)的合理資本回報率。根據各燃氣企業(yè)報送的輸配氣量，就可以核算出骨干網(wǎng)和支線(xiàn)網(wǎng)的配氣費用。
　　再次，靈活調整燃氣輸配價(jià)格。歐盟要求輸配氣價(jià)格每四年制定一次，根據運營(yíng)支出、資本成本和輸配氣量核算。每?jì)赡晡⒄{一次，根據物價(jià)水平、燃氣管網(wǎng)輸配的技術(shù)經(jīng)濟效率、全社會(huì )收入均等原則進(jìn)行調整。
　　最后，建立了科學(xué)系統的價(jià)格監管體系。歐盟和各國能源監管機構具體負責燃氣價(jià)格改革，一是制定了明確的成本和價(jià)格核算方法；二是建立了統一的輸配量計量規則，要求統一使用“輸入/輸出”方法；三是形成了科學(xué)的價(jià)格調整機制，綜合通貨膨脹、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、鼓勵管網(wǎng)投資等因素對價(jià)格進(jìn)行定期調整；四是建立了全面透明的信息披露制度。

　　歐盟燃氣改革的啟示與經(jīng)驗

　　歐盟燃氣改革基本實(shí)現了市場(chǎng)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費者利益的三重目標，其成功經(jīng)驗具有積極的啟示意義。
　　一是打破壟斷、促進(jìn)競爭是理順天然氣價(jià)格機制的前提條件。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結構拆分，促進(jìn)了燃氣供應和服務(wù)的競爭。目前，我國天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴重，覆蓋了勘探、開(kāi)采、凈化、運輸、批發(fā)、乃至城市配氣等環(huán)節，競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營(yíng)，其他企業(yè)進(jìn)入的空間很小，供應不足，價(jià)格扭曲，成本高企，效率偏低。對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場(chǎng)化改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，應作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向。
　　二是建立統一的市場(chǎng)體系是理順價(jià)格機制的基礎條件。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗，是打破各成員國之間的市場(chǎng)分割和跨區域資源配置障礙，鼓勵各國天然氣基礎設施的互聯(lián)互通和自由貿易。我國可借鑒相關(guān)做法，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)分割，加強省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統一市場(chǎng)體系建設，促進(jìn)公平競爭，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應用創(chuàng )造條件。
　　三是實(shí)施網(wǎng)運分開(kāi)、管網(wǎng)開(kāi)放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準入作為改革突破口，實(shí)行“廠(chǎng)網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷(xiāo)分離”“輸配分離”“儲運分離”，在競爭和監管中實(shí)現了產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。我國“三桶油”壟斷經(jīng)營(yíng)體制是燃氣供需矛盾和價(jià)格扭曲的癥結所在。將管道運輸與燃氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現管網(wǎng)獨立并公平開(kāi)放，是協(xié)調上下游利益關(guān)系，推動(dòng)天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。
　　四是輸、配氣定價(jià)和調價(jià)機制是燃氣定價(jià)制度的核心。歐盟監管機構主要對天然氣輸氣和配送價(jià)格進(jìn)行監管，并制定了輸、配氣定價(jià)的公式、規則和調價(jià)機制。我國目前尚未對輸、配環(huán)節形成有效監管，相關(guān)價(jià)格政策處于空白。價(jià)格主管部門(mén)應加強對油氣企業(yè)的成本監管，盡快核定輸、配氣價(jià)，并建立相應的價(jià)格調整機制。
　　五是統一的監管體系是公平競爭、合理定價(jià)的重要手段。獨立的監管機構和統一的監管規則是歐盟燃氣改革成功的關(guān)鍵。我國天然氣價(jià)格實(shí)行中央與地方分段管理，天然氣市場(chǎng)尚未形成統一的監管體系和監管法規，政出多門(mén)，無(wú)法可依，監管缺位與越位并存，效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈條價(jià)格傳導不順，導致價(jià)格扭曲和發(fā)展不協(xié)調。
　　六是加快天然氣交易市場(chǎng)和儲氣設施建設對于理順價(jià)格機制必不可少。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場(chǎng)，也促進(jìn)了儲氣設施建設，對調解供需平衡、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應放開(kāi)上游氣源進(jìn)口和開(kāi)采，鼓勵天然氣自由貿易，鼓勵社會(huì )資本投資建設儲氣設施和LNG接收站，促進(jìn)管網(wǎng)基礎設施的公平開(kāi)放，這有利于穩定國內市場(chǎng)價(jià)格，降低燃氣成本，大大提高我國天然氣供應和保障能力。

　　(作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心、發(fā)改委能源研究所、發(fā)改委價(jià)格監測中心)