近些年，一批批惠農政策的實(shí)施，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進(jìn)城的希望。農業(yè)稅費減免、城鄉居民養老保險、廉租房、農村合作醫療等惠民政策，解決了董興林一家人進(jìn)城的后顧之憂(yōu)。讓董興林感到更加高興的是，當地政府還一次性分配給董興林一家4套廉租房。2011年1月，董興林一家終于實(shí)現了他們的“進(jìn)城”夢(mèng)。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區散步。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(fā)(宋文 攝)

    《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)3月16日正式公布�！兑巹潯啡�面地解答了“人往哪里去”、“錢(qián)從哪里來(lái)”、“城市怎么建”、“土地怎么用”等新型城鎮化建設的一系列重大問(wèn)題。
　　我們認為，新型城鎮化規劃突出體現了“存量?jì)?yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進(jìn)城農業(yè)轉移人口的市民化，以存量帶增量，著(zhù)力提高城鎮化的內在質(zhì)量。
　　概括來(lái)講，新型城鎮化的“新”主要體現為：新思路、新主線(xiàn)、新舉措。

　　新思路

　　新型城鎮化規劃更加明確了城鎮化建設的主體思路是“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”。
　　“以人為本”，就是要真正落實(shí)“以人為核心的城鎮化”。也就是說(shuō)，新型城鎮化的主要著(zhù)眼點(diǎn)是有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，穩步推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋�！八幕�同步”，就是要推動(dòng)信息化、工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化相互協(xié)調、相互促進(jìn)�！皟�(yōu)化布局”，就是根據資源環(huán)境承載能力構建科學(xué)合理的城鎮化宏觀(guān)布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展�！吧鷳B(tài)文明”就是著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節約集約利用土地、水、能源等資源�！拔幕瘋鞒小本褪前l(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò )、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮。

　　新主線(xiàn)

　　新型城鎮化的主線(xiàn)是農民市民化。新型城鎮化首先考慮的是“化人”，而不是“造城”�！盎�人”就是農民市民化和公共服務(wù)均等化。雖然在“化人”過(guò)程中也需要“造城”，需要城市建成區規模的擴大和城市基礎設施的擴容，但相關(guān)規模是由“人的城鎮化”的需要決定的。例如，根據農業(yè)轉移人口落戶(hù)或享受基本公共服務(wù)(醫療、衛生、教育、保障房等)的需要，決定城市“水電路氣橋”和學(xué)校、醫院、保障房等方面的建設規模。
　　也就是說(shuō)，“化人”的重點(diǎn)是優(yōu)先解決存量農業(yè)轉移人口的基本公共服務(wù)問(wèn)題。雖然城鎮化的外延增長(cháng)速度放緩，但是城鎮化的內在質(zhì)量卻提高了。2013年底，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶(hù)籍人口城鎮化率只有36%左右。這意味著(zhù)未來(lái)幾年我國要解決約1億農業(yè)轉移人口和其他常住人口的落戶(hù)問(wèn)題，同時(shí)新增部分農業(yè)轉移人口進(jìn)城。

　　新舉措

　　(一)人往哪里去：城市群為主體形態(tài)、協(xié)調發(fā)展的空間布局。
　　在我國城鎮化發(fā)展過(guò)程中，人主要往大城市聚集，導致城市空間和規模結構不合理。新型城鎮化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，以此構建吸納農業(yè)轉移人口的空間布局。
　　根據《規劃》，對于“存量轉移人口”(已經(jīng)在城鎮就業(yè)的農村轉移人口)，政府將通過(guò)擴大社會(huì )保障覆蓋面、保障隨遷子女平等享有受教育權利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮基本公共服務(wù)，符合條件的農業(yè)轉移人口落戶(hù)步伐會(huì )加快。
　　對于“增量轉移人口”(未來(lái)幾年將陸續轉移到城鎮的農業(yè)轉移人口)，政府通過(guò)實(shí)施差別化落戶(hù)政策、調整產(chǎn)業(yè)結構等方式引導農業(yè)轉移人口進(jìn)入城鎮。從《規劃》來(lái)看，未來(lái)“增量轉移人口”可能主要流向三個(gè)區域：一是中西部地區的重點(diǎn)城市群，二是東部地區城市群周邊的中小城市和小城鎮，三是部分區位優(yōu)勢明顯或具備產(chǎn)業(yè)特色的中小城市�！兑巹潯诽岢�，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮規模結構的主攻方向”。中小城市，特別是重點(diǎn)城市群內部的中小城市將是今后城鎮化的重要戰場(chǎng)。
　　(二)錢(qián)從哪里來(lái)：發(fā)債+PPP模式。
　　在我國城鎮化建設過(guò)程中，一些地方過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮建設，加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。新型城鎮化規劃提出，加快財稅體制和投融資機制改革，建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。一是政府融資將由貸款為主轉向發(fā)債為主�！兑巹潯诽岢�，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。這意味，隨著(zhù)《預算法》修改完成之后，符合條件的地方政府有望自行發(fā)行債券。二是培育地方主體稅種。我們預計，未來(lái)房產(chǎn)稅、資源稅與環(huán)境保護稅將成為地方主體稅種。三是放寬準入，引入社會(huì )資本參與城鎮化建設。近日有媒體報道，為了破解地方融資困境，財政部將力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或將成為私人資本參與城鎮化建設的主要方式。
　　(三)城市怎么建：提高人口密度。
　　近年來(lái)，我國城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)，城市管理水平低下，導致“城市病”、“鬼城”問(wèn)題日益突出。新型城鎮化主要通過(guò)密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式來(lái)主導城市建設。也就是說(shuō)，新型城鎮化旨在通過(guò)提高城市建成區人口密度來(lái)優(yōu)化城市發(fā)展模式�！兑巹潯穼⑼ㄟ^(guò)以下幾個(gè)措施來(lái)提高城市綜合承載能力。一是強化城市就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐。大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，引導生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區域集聚；推動(dòng)特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構。二是優(yōu)化城市空間結構�！兑巹潯诽岢�，改造提升中心城區功能、嚴格規范新城新區建設、改善城鄉接合部環(huán)境。我們認為，特大城市中心城區部分功能將向衛星城疏散，新區設立條件將更趨嚴格。三是提升城市公共服務(wù)水平。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、加強市政公用設施建設，完善公共服務(wù)體系。這表明，城市軌道交通、學(xué)校、醫院等基礎設施和公共服務(wù)設施建設將加快。
　　(四)土地怎么用：“三個(gè)一塊”。
　　長(cháng)期以來(lái)，地方政府主要通過(guò)“土地城鎮化”來(lái)推進(jìn)城鎮化，導致建設用地粗放低效�！耙巹潯碧岢�，按照管住總量、嚴控增量、盤(pán)活存量的原則，創(chuàng )新土地管理制度，合理滿(mǎn)足城鎮化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通過(guò)結構調控機制“調整一塊”城市建設用地。一方面是探索建立“人地”掛鉤機制，即實(shí)行城鎮建設用地增加規模與吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤政策，調整用地指標，增加吸納人口多的城市的用地增量指標；另一方面，通過(guò)控制特大城市新增建設用地規模，適度增加衛星城、中小城市和縣城建設用地供給，調整不同規模城市的用地指標。二是通過(guò)推動(dòng)農村集體建設用地直接入市“增加一塊”城市建設用地�？s小征地范圍，建立農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有土地同等入市。三是通過(guò)提高土地使用效率“節約一塊”城市建設用地。我國工業(yè)用地比例過(guò)高，城市建設用地也有很大節約空間。政府將用盤(pán)活存量模式，提高工業(yè)用地與城鎮建設用地使用效率。
　　(五)新農村怎么建：統籌城鄉發(fā)展。
　　在我國城鎮化過(guò)程中，部分地區城市發(fā)展與農村發(fā)展“一頭重、一頭輕”，城鄉矛盾突出。新型城鎮化提出，要加大統籌城鄉發(fā)展力度，促進(jìn)城鎮化和新農村建設協(xié)調推進(jìn)。具體來(lái)講，主要有以下幾個(gè)措施。一是完善城鄉發(fā)展一體化體制機制。預計政府將繼續增加對農村教育、醫療、文化的財政投入，健全新型農村社會(huì )保障政策體系，逐步提高農民養老、醫療保險等保障標準。二是提高農業(yè)現代化水平。政府將會(huì )通過(guò)發(fā)展多種形式規模經(jīng)營(yíng)，提高農業(yè)生產(chǎn)的社會(huì )化服務(wù)水平，并完善農產(chǎn)品流通體系，增強保障糧食安全的水平。三是加強新農村基礎設施建設。加強農村基礎設施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設，固定資產(chǎn)投資會(huì )適度向農村傾斜，公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度會(huì )加大。