日前，備受矚目的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》正式落地，此次規劃始終以人的城鎮化為核心，對城鎮空間載體的界定和城市發(fā)展方式的轉變，以及城鎮化體制機制的全面改革，做出了系統的安排和部署，為我國城鎮化中長(cháng)期發(fā)展做出規劃。對此，在“中國發(fā)展高層論壇”上，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民、國家發(fā)展改革委副主任徐憲平、國土資源部副部長(cháng)胡存智等多位業(yè)內人士對未來(lái)城鎮化所面臨的困境與挑戰，城鎮化的重點(diǎn)工作進(jìn)行解析。
楊偉民：推進(jìn)城鎮化不是單純提高城鎮化速度
楊偉民表示，地方在十八大以后各方面對推進(jìn)城鎮化的熱情特別高漲，但由于認識不一致、做法很不相同，存在著(zhù)一哄而上的傾向，所以亟待中央來(lái)糾偏。否則，看起來(lái)可能轟轟烈烈一時(shí)提高眼前的增長(cháng)速度，但是負面的效果卻很大，中長(cháng)期會(huì )帶來(lái)很多的危害。
“與此同時(shí)，在宏觀(guān)經(jīng)濟換擋之際，生產(chǎn)能力出現過(guò)剩，勞動(dòng)年齡人口減少，資源承載能力減弱，農民工訴求轉變的背景下，這樣如果城鎮化方向對頭、目標正確、引導的好，城鎮化會(huì )成為我們經(jīng)濟發(fā)展持續的動(dòng)力。但是如果引導不好仍然走過(guò)去的粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的城鎮化道路，存在的問(wèn)題不僅得不到及時(shí)的解決和化解，則有可能陷入中等收入的陷阱，影響我們現代化的進(jìn)程�！睏顐ッ裾f(shuō)。
因此，楊偉民表示，推進(jìn)城鎮化要因勢利導，使城鎮化成為一個(gè)水到渠成的過(guò)程，不要把統計城鎮化率作為硬任務(wù)，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進(jìn)、大干快上、一哄而起，盲目建設新城。
“推進(jìn)城鎮化的目標是提高城鎮化的質(zhì)量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問(wèn)題，而不是單純地提高城鎮化的速度�！睏顐ッ裾f(shuō)，中央城鎮化工作會(huì )議提出的各項目標和任務(wù)都是圍繞著(zhù)提高城鎮化的質(zhì)量而確定的，比如說(shuō)在人口方面強調要提高戶(hù)籍人口城鎮化率的水平，在土地方面要提高城鎮土地利用效率和城鎮建成區的人口密度等等。
此外，楊偉民提出，推進(jìn)城鎮化，最主要是要把握好兩個(gè)分工，一個(gè)是市場(chǎng)和政府的分工，要堅持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng )造制度環(huán)境、編制發(fā)展規劃、建設基礎設施、提供公共服務(wù)、加強社會(huì )治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關(guān)系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮化的總體戰略布局，地方按照這樣的大政方針來(lái)擴大工作。
徐憲平：今年各地要制定農業(yè)轉移人口落戶(hù)標準
關(guān)于戶(hù)籍制度改革的問(wèn)題，徐憲平表示，隨著(zhù)戶(hù)籍制度改革還要不斷深化，農民工市民化的進(jìn)程也要有序逐步的推進(jìn)。目前來(lái)看就是分兩步走，一個(gè)是先落戶(hù)1億人，另外2億人提供相應的基本公共服務(wù)。
具體而言，徐憲平說(shuō)，新型城鎮化規劃提出，到2020年要努力解決1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶(hù)，這占到總需求的三分之一，而剩下的2億人目前已經(jīng)有了明確的制度和政策安排。他們將通過(guò)實(shí)行居住證制度，根據其居住的年限，在義務(wù)教育，基本醫療，基本養老，就業(yè)服務(wù)和保障性住房等5個(gè)方面提供相應的服務(wù)。
徐憲平表示，堅持走中國特色新型城鎮化道路，重點(diǎn)是要實(shí)施五大任務(wù)。
一是有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。目前我國城鎮常住人口中有2億多農民工及其隨遷家屬，農民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮居民的待遇，城鎮內部出現了新的二元結構矛盾，也導致農村留守兒童、婦女和老人的問(wèn)題突出，給經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展造成一些風(fēng)險隱患。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)、存量?jì)?yōu)先，帶動(dòng)增量的原則，以農業(yè)轉移人口為重點(diǎn)兼顧其他常住人口，統籌戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進(jìn)有能力在城鎮穩定就業(yè)和生活的常住人口有序地實(shí)現市民化作為首要任務(wù)。
徐憲平表示，今年要求各類(lèi)城鎮要因地制宜的制定農業(yè)轉移人口落戶(hù)的具體標準，特大城市要實(shí)行居民制，并向社會(huì )公開(kāi)、公布，引導農業(yè)轉移人口和他們的預期。另一方面要通過(guò)建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩步推進(jìn)城鎮的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務(wù)，覆蓋城鎮常住人口。
二是優(yōu)化城鎮化的布局和形態(tài)，從城市群布局看，我國東部京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng )造了36%的國內生產(chǎn)總值，但持續發(fā)展的壓力在加大，而中西部資源環(huán)境承載能力較強地區的城鎮化潛力尚有待挖掘，從城市規模結構來(lái)看，部分特大城市人口規模與資源環(huán)境綜合能力的矛盾在加劇。但一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮。
三是提高城市可持續發(fā)展。提高城市規劃和建設管理水平，要增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，強化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎設施和公共服務(wù)設施，有效預防和治理城市病。
四是推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化。未來(lái)中國城鎮化率即使達到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農村，因此新型城鎮化與新農村建設要相輔相成，與城鄉發(fā)展一體化要統籌協(xié)調，讓廣大農民平等參與現代化進(jìn)程，共同分享現代化成果，要堅持工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村的方針。
五是改革完善城鎮化發(fā)展體制機制，統籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節。
胡存智：土地制度與城鎮化存五大不適應
胡存智指出，土地制度在我國城鎮化歷史進(jìn)程中起著(zhù)十分重要的作用，不容忽視。
他指出，從世界各國城鎮化發(fā)展的普遍經(jīng)驗來(lái)看，以統籌土地利用活動(dòng)協(xié)調人際關(guān)系目標的土地活動(dòng)是促進(jìn)城鎮化發(fā)展的核心制度安排和重要保證。在我國隨著(zhù)工業(yè)化城鎮化和農業(yè)現代化的發(fā)展，我國基本形成了以土地公有制為基礎，以耕地保護和節約集約用地為目標，以土地用途管制、土地征收和有償使用為核心的制度框架體系，其中以用途管制為核心的土地利用的管控制度，為統籌安排各業(yè)用地和維護糧食安全、生態(tài)安全提供了有利的保障。以土地征收作為主要方式的建設用地取得的制度，為工業(yè)化、城鎮化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，以有償使用為基礎的土地要素市場(chǎng)配置制度，為工業(yè)化城鎮化的健康發(fā)展注入了強大的動(dòng)力，以?xún)?yōu)化結構提升效益為目標的土地綜合整治，催生了一系列的制度改革的探索，對促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
“現有的土地制度與當前階段的有關(guān)城鎮化的相關(guān)的適應性還顯得不夠�！焙嬷钦f(shuō)，城鎮化建設與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國的農業(yè)保障的基礎受到影響，城鎮化的可持續發(fā)展也就面臨挑戰。城鎮化過(guò)程中土地粗放浪費的現象還比較嚴重，在利用上不集約，發(fā)展就不可持續。過(guò)度依賴(lài)新增建設用地的出讓收入，過(guò)度依賴(lài)土地的抵押融資。這種方式，在土地利用上、在城市發(fā)展中也是不可持續的。第四，由于城鎮的發(fā)展過(guò)程中開(kāi)發(fā)強度過(guò)大，造成了環(huán)境資源承載力下降，不相匹配，造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。第五，目前還存在著(zhù)農村土地制度和城鄉要素有序流動(dòng)要求不相適應，城鄉在用地上發(fā)展不協(xié)調、不統一的問(wèn)題。
胡存智認為，未來(lái)土地制度的改革應該以問(wèn)題為導向突出在重點(diǎn)領(lǐng)域。第一：完善土地用途管制的制度，要嚴守底線(xiàn)調整結構，管好土地、保護耕地，不僅在保護有效的生產(chǎn)空間，還要保護生態(tài)空間，要保護好各類(lèi)各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設的基礎。第二，要集聚開(kāi)發(fā)，集中進(jìn)行開(kāi)發(fā)，要用好土地、提高土地的制約節約利用的水平和能力，要深入土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟的作用，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，減少劃撥用地，穩定土地土壤收益通過(guò)這個(gè)來(lái)扭轉目前土地利用不集約、開(kāi)發(fā)不集中、攤大餅式的發(fā)展趨勢。第三，規范土地綜合整治，通過(guò)土地綜合整治，立足于優(yōu)化結構，促進(jìn)存量空間的釋放，提高土地的效力提升土地資產(chǎn)的價(jià)值，逐步建立有利于存量建設用地盤(pán)活利用的制度政策選擇以集約節約推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和城鎮化轉型發(fā)展。第四，要慎重穩妥地推進(jìn)農村土地管理制度改革，按照守住底線(xiàn)、試點(diǎn)現行先行的原則穩步推進(jìn)，在推進(jìn)土地公有制維護農民權益的基礎上有序探索。建立城鄉統一建設用市場(chǎng)，有序市民化的制度，努力化解城鎮中的人地矛盾和社會(huì )沖突，促進(jìn)城鎮社會(huì )的和諧穩定。