在外來(lái)打工人員、城市低收入者和農村人口三類(lèi)人群聚居的城鄉接合部，“人口倒掛”現象明顯。由于土地資源基本用盡，人口規模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉接合部正在成為社會(huì )轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。
“一拆致富”后遺癥
隨著(zhù)土地和人口的集中，一些農民不再種田，但其思維方式、教育水平、消費觀(guān)念、生活方式等依然停留在“農業(yè)社會(huì )”時(shí)代。
居住在石家莊市槐底社區的7600多名居民，已經(jīng)全部從過(guò)去的農業(yè)戶(hù)口轉成了城鎮戶(hù)籍。社區黨支部書(shū)記陳玉信說(shuō)，村里吸引投資120億元開(kāi)發(fā)了200萬(wàn)平方米，建起了一大批餐飲、零售、住宿、建材、教育、金融等三產(chǎn)項目，固定資產(chǎn)達300多億元。如今家家戶(hù)戶(hù)都住上了300多平方米的高層住宅，每月還提供免費的糧、油等副食，人均年收入超過(guò)2.5萬(wàn)元，可謂“衣食無(wú)憂(yōu)”。
《經(jīng)濟參考報》記者在多地采訪(fǎng)發(fā)現，城鄉接合部對城市經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，城鎮化的推進(jìn)也給不少地區帶來(lái)了發(fā)展紅利。一些村鎮及時(shí)抓住機會(huì )，創(chuàng )新多種形式的集體經(jīng)濟，讓村民過(guò)上了比市民還富裕、舒心的日子。
但隨著(zhù)村民變?yōu)槭忻�，村子改作社區，村委會(huì )變成居委會(huì )，一些地方“土地的城市化”沒(méi)能縮小城鄉公共服務(wù)的巨大差距，并未真正實(shí)現“人的城市化”，以土地為主導的城鎮化往往“化地不化人”。
廣州市白云區既有中心城區又有農村區域，是廣州最具標本性質(zhì)的城鄉接合部。白云區鐘落潭鎮黨委書(shū)記李恒豐說(shuō)，一個(gè)200平方公里的鎮，十多個(gè)項目來(lái)這里征地。政府收了地就去建項目，卻忽視了農民離開(kāi)土地“上樓”后的生存發(fā)展方式。
一方面，失地農民的利益是否得到合理補償常被忽視；另一方面，農民依靠土地為生的傳統生存方式，并未隨著(zhù)土地行政劃歸的改變，真正轉變?yōu)橐宰x書(shū)工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農村和土地中脫離，也難以完全融入城市，享受與城鎮居民完全平等的公共服務(wù)和社會(huì )權益，“離鄉不離土”的轉化方式，難以給失地農民群體提供足夠的可持續發(fā)展動(dòng)力。
此外，記者發(fā)現，土地征用補償造就了一批“一拆致富”的“土豪”，他們中的一些人在突如其來(lái)的財富面前迷失了自我。
武漢市東西湖區某村過(guò)去是城市邊緣的一個(gè)農業(yè)村，村民靠種地和養魚(yú)維生，年收入不足8千元，超過(guò)八成的家庭基本無(wú)存款。2010年，拆遷讓村里發(fā)生了巨變，每戶(hù)除了還建房，還能得到50萬(wàn)元拆遷款，這相當于一次性拿到了50年的收入。村黨支部書(shū)記告訴記者，突如其來(lái)的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化，四五十歲的人大多吃過(guò)苦，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂(lè )。
拆遷戶(hù)“不勞而獲”的巨額資產(chǎn)，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉接合部?jì)炔�，逐漸呈現出新的二元分割。
“第三元”身份尷尬
城市進(jìn)不去，家鄉回不去，在居住地又被區別對待，外來(lái)打工群體逐漸變成了“不城不鄉”的第三元。
來(lái)自安徽阜陽(yáng)的鄭春來(lái)在上海九亭鎮居住了6年，夫妻倆租了一間十幾個(gè)平方米的小房間，除了床和簡(jiǎn)單的桌椅外，雜物幾乎堆滿(mǎn)整個(gè)房間。鄭春來(lái)告訴記者，妻子在附近的工廠(chǎng)上班，他自己則每天早晨在路邊賣(mài)豆漿和煎餅，兩人一年收入不足5萬(wàn)元，但還是比在老家種田多得多。
“有住、有吃、有錢(qián)賺，對于像我們這樣的外來(lái)務(wù)工人員已經(jīng)不錯了�！编嵈簛�(lái)說(shuō)，“我們不怕受苦受累。只要能多賺些錢(qián)，讓老人過(guò)得好一些，讓兩個(gè)孩子上得起學(xué)，就心滿(mǎn)意足了�！�
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，一些剛畢業(yè)的大學(xué)生和剛進(jìn)城的年輕人等外來(lái)打工者，傾向于選擇生活成本低、交通便利的城鄉接合部為落腳點(diǎn)，作為圓自己大城市夢(mèng)的墊腳石。
這些外來(lái)打工者享受到部分城市公共資源，但始終被排除在市民之外，遭遇“經(jīng)濟吸納，社會(huì )拒入”；他們在老家擁有土地，但由于背井離鄉，分享不到家鄉村集體的各種利益；與此同時(shí)，在居住地，他們又被排除在當地村組織之外，無(wú)法享受與原住民一樣的村集體福利。
焦家灣村社區是蘭州市城關(guān)區發(fā)展較快的城中村，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見(jiàn)，只能容兩人并肩走過(guò)的街道曲折幽深。吳女士是當地村民，她在自家房子底層開(kāi)了個(gè)干洗店，生意很紅火，三層以上的20多個(gè)房間全部出租�！拔覀兇鍘缀跫壹叶际切「邔�，房租是一部分主要收入，另外大家還在自家樓下的底層做點(diǎn)兒小生意，捎帶著(zhù)就掙了錢(qián)”。房租已成為很多農民的主要收入來(lái)源。
河北省香河縣蔣辛屯派出所所長(cháng)周山良告訴記者，當地村民集中居住后有不少外來(lái)人員遷入，他們承租或購買(mǎi)村民的房子居住。雖然都是農民，但無(wú)法像原住民一樣獲得當地村集體經(jīng)濟分紅、搬遷補償款等福利�！霸瓌t上，他們可以享受他們戶(hù)口所在村的集體福利，但離開(kāi)家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接納，其他村民不愿意把村集體收入分給已經(jīng)離開(kāi)的人”。
城市進(jìn)不去，家鄉回不去，在居住地又被區別對待。如此尷尬的“第三元”身份，讓這些外來(lái)打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感。上海松江區九亭鎮副書(shū)記邱瑞云說(shuō)，城鄉接合部的早期規劃沒(méi)有預見(jiàn)到流動(dòng)人口大量涌入，承受能力有限，這一群體無(wú)法進(jìn)入城市，在外圍停駐、等待、觀(guān)望，久而久之可能成為不穩定的社會(huì )第三元。
多元化矛盾交織
在城鄉接合部，聚集了城鄉居民之間、政府與群眾之間、原戶(hù)籍農民與外來(lái)人員之間的多元化矛盾。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，城鄉接合部正在從過(guò)去的快速粗放、追求經(jīng)濟為主，向經(jīng)濟社會(huì )平衡協(xié)調發(fā)展轉變。但由于土地資源基本用盡，人口規模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉接合部正在成為社會(huì )轉型期多重矛盾交織的易燃地帶。
由于城鄉接合部“人口倒掛”現象明顯，遠離了熟人社會(huì )，以親緣、地緣結成的幫派特征明顯，甚至取代了相關(guān)政府應發(fā)揮的職能。城鄉結合部的弱勢群體在遇到困難和問(wèn)題時(shí)，極少尋求來(lái)自體制內正式力量的幫助，或覺(jué)得“找政府不是好辦法”，或根本就想不到“政府”，最終加劇了事態(tài)的嚴重性。
北京市房山區人民檢察院梳理近年來(lái)的犯罪案件發(fā)現，流動(dòng)人口生活圈子以人緣關(guān)系為主，主要社會(huì )支持來(lái)源于在京的有親緣和同鄉關(guān)系的人，與居住地的交融并不密切。遇到困難較少找政府，而是第一時(shí)間通過(guò)親朋好友尋求解決的辦法。
上海寶山區顧村鎮副書(shū)記沈軼群告訴記者，以前外來(lái)人口聚集在這里，地域觀(guān)念非常明顯，有所謂的“安徽幫”、“河南幫”、“山東幫”、“四川幫”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆發(fā)矛盾，不是報警或者找相關(guān)部門(mén)處理，而是直接動(dòng)手，打不過(guò)就叫老鄉幫忙。
來(lái)自江蘇省睢寧縣的在滬務(wù)工人員張健說(shuō)，平時(shí)很少與政府部門(mén)打交道，感覺(jué)當地政府對外來(lái)人口與對市民的態(tài)度不一樣，外來(lái)人口沒(méi)人管，找政府也沒(méi)有用�！爸灰贿`法犯罪，政府部門(mén)沒(méi)有人會(huì )找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙”。
多位專(zhuān)家認為，城鄉接合部不能長(cháng)期“被遺忘”，淪為現代城市治安管理的“死角”，應按照“城鄉一體化”原則標本兼治，以“專(zhuān)業(yè)化”打擊犯罪“職業(yè)化”，逐步建立新型城鄉接合部社會(huì )綜合治理體系，讓城鄉接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”。
走進(jìn)距離上海市中心不到30公里的松江區九亭鎮金吳村，與上海國際大都市形象形成巨大反差，一個(gè)臟亂的內地農村集鎮景象橫亙記者眼前。并不寬敞的主干道兩邊擠滿(mǎn)了各種攤位，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。九亭鎮是上海流動(dòng)人口較多的城鄉接合部，也是我國大量城鄉接合部的一個(gè)縮影。
缺乏明確界線(xiàn)和定義的城鄉接合部，并不是政府統一組織建設的城市或農村，而是低收入家庭、當地農民和外來(lái)務(wù)工人員為生存和發(fā)展自發(fā)形成的區域，是城市形態(tài)、社會(huì )和產(chǎn)業(yè)結構的一種重構。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置，是這里最大的優(yōu)勢。
上世紀80年代以來(lái)，我國經(jīng)歷了農村向城鎮人口流動(dòng)的最大浪潮。據聯(lián)合國統計數據，中國人口城鎮化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已達到50.6%，城鎮人口首次超過(guò)鄉村人口，這樣的發(fā)展速度在世界上名列前茅。
長(cháng)期存在的城鄉接合部，承載著(zhù)分流城市垃圾，為城市發(fā)展提供廉價(jià)土地、能源、農副產(chǎn)品、勞動(dòng)力等諸多特殊職能。近年來(lái)，城鄉接合部呈現動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢，被逐步納入城市建成區的同時(shí)，又不斷向外擴展，吸納新的農村地區，形成新的城鄉接合部。
位于北京市南四環(huán)的豐臺區大紅門(mén)地區曾是典型的城鄉接合部，而過(guò)去“不城不鄉”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代。四通八達的公共交通網(wǎng)絡(luò )，帶動(dòng)城市“攤大餅”一樣向外擴展，新的城鄉接合部在五環(huán)、六環(huán)外不斷衍生。
記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，目前，城鄉接合部的管理體制還是城鄉分治：在嚴格限制農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負費管理和服務(wù)于非農業(yè)戶(hù)籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務(wù)于農業(yè)戶(hù)籍的村民。
在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著(zhù)對自管人口的社會(huì )管理和公共服務(wù)職能。在城鄉分治的公共管理模式下，無(wú)論是由街道、還是鄉村組織來(lái)承擔城鄉接合部地區農民與居民、本城市戶(hù)籍人口和外來(lái)流動(dòng)人口混居地區的社會(huì )管理責任和提供公共服務(wù)，都意味著(zhù)需要支付額外的管理成本。
而要實(shí)行農村管理體制向城市管理體制的并軌，又面臨著(zhù)“二元社會(huì )結構”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城鄉社會(huì )分治，不僅形成了重城輕鄉、重工輕農的社會(huì )發(fā)展格局，同時(shí)形成了利益不等條件下的工農兩大社會(huì )集團，使城鄉接合部的各種問(wèn)題更形嚴重。
因此，有專(zhuān)家指出，解決城鄉接合部“轉型期綜合征”，主要是改革管理體制，實(shí)現由“戶(hù)籍屬地管理”向“居住地治理”的轉變。這是包括政府組織、社區組織和社會(huì )組織在內的一組社會(huì )管理組織的互動(dòng)式改革，它以“戶(hù)籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉換作為政治組織資源整合的突破口，通過(guò)建立“居住地治理”模式，將城鄉“二元”分冶的鄉街、村居等政治組織在基層社會(huì )這個(gè)平臺上整合起來(lái)。其核心思想是：打破戶(hù)籍屬地界限，將“人戶(hù)分離、農居混居”人口全部納入常住社區的日常管理和服務(wù)范疇。通過(guò)制度創(chuàng )新，變人口的控制性管理為合作式治理，在社區范圍內，建立一種全新的，沒(méi)有戶(hù)籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì )組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)型人口治理模式。(本版稿件除署名外由記者劉茁卉、李芮、詹奕嘉、白麗萍、陳俊、魏宗凱、孔祥鑫、張濤采寫(xiě))
