基礎設施滯后，服務(wù)管理落后，土地過(guò)度開(kāi)發(fā)，改造壓力巨大……《經(jīng)濟參考報》記者走訪(fǎng)北京、上海、蘭州、武漢等城市發(fā)現，作為城鎮化進(jìn)程中的“灰色地帶”，城鄉接合部相對于中心城區而言，很多方面還帶有由鄉村向城市過(guò)渡的痕跡。
專(zhuān)家認為，各地政府、職能部門(mén)應綜合運用法律、行政、市場(chǎng)等手段，推進(jìn)城鄉接合部公共服務(wù)“擴網(wǎng)提速”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“擴容提質(zhì)”、建設用地“擴能增效”。
水電路依賴(lài)集體投資 公共服務(wù)需“擴網(wǎng)提速”
記者在多地看到，城鄉接合部仍面臨交通、供水供電等基礎設施和教育、文化、醫療衛生等基本公共服務(wù)相對薄弱的“瓶頸”問(wèn)題。專(zhuān)家認為，城鄉接合部迫切需要實(shí)現公共服務(wù)均等化的“擴網(wǎng)提速”。
“很多城市公共基礎設施建設與管理未能覆蓋城鄉接合部，那里最基本的水、電、路、綠化、排污等設施都未納入市政管理，基本靠集體投入資金解決，難以滿(mǎn)足日益增長(cháng)的實(shí)際人口需求�！睆V東省社科院原院長(cháng)梁桂全告訴《經(jīng)濟參考報》記者，讓城鄉接合部居民享受到真正意義上的現代城市文明，目前最迫切的就是建立一體化的市政公共基礎設施建設和管理體制，加快構建城鄉一體的社會(huì )保障體系，進(jìn)一步擴大城鄉住房、就業(yè)、醫療、養老等各類(lèi)保障的覆蓋范圍。
對于城鄉接合部基礎設施建設和公共服務(wù)的供給，廣東省委黨校原副校長(cháng)陳鴻宇認為，應鼓勵地方探索合理的財政分攤機制�！敖ㄗh提倡省市投入為主、市區共建的模式，重點(diǎn)項目而且基層出錢(qián)有困難的，上級應該多掏一點(diǎn)資本金，不要局限于傳統的上級下發(fā)多少、本地配套多少的模式，或者盡力協(xié)調金融部門(mén)解決資金困難”。
“人的城鎮化，關(guān)鍵是進(jìn)城農民可以在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件，但萬(wàn)一農民進(jìn)城失敗，還應該保留農民返鄉的退路�！比A中科技大學(xué)中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰提醒說(shuō)，現階段進(jìn)城農民在城鎮獲得體面收入的機會(huì )并不多，如何應對農民“失敗返鄉”是城鎮化規劃中應重點(diǎn)考慮的一項內容。
低端經(jīng)濟難以擺脫 產(chǎn)業(yè)發(fā)展需“擴容提質(zhì)”
“城鎮化應該是市場(chǎng)主導的城鎮化，而不是市長(cháng)的城鎮化�！睂�(zhuān)家認為，要讓市場(chǎng)在城鎮化資源配置和城鄉接合部經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，讓市場(chǎng)力量主導城鄉接合部的經(jīng)濟“擴能增效”，實(shí)現真正意義上的“產(chǎn)城融合”。
“在一些地方，項目征地之后，政府就不管了，項目投產(chǎn)加劇了當地生活居住的需求，也刺激了當地農民建更多違章建筑�！睆V州市白云區鐘落潭鎮黨委書(shū)記李恒豐說(shuō)，行政主導的城鎮化路徑“化地不化人”，沒(méi)能及時(shí)把農民依靠土地為生的生存方式轉變?yōu)橐宰x書(shū)、工作為出路的城市生存方式，未能有效解決城鄉接合部規劃滯后而盲目建設、頻繁拆遷造成的浪費，難以擺脫低端經(jīng)濟，無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)發(fā)展。
“有的地方只是產(chǎn)業(yè)和鎮區融合起來(lái)，住宅旁邊是工廠(chǎng)，生活環(huán)境很糟糕。有的地方建立很多開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園，除了外來(lái)工集體宿舍之外沒(méi)有居民，服務(wù)業(yè)發(fā)展不起來(lái)�！标慀櫽罡嬖V《經(jīng)濟參考報》記者，要實(shí)現市場(chǎng)主導下的產(chǎn)業(yè)、園區、城市有機融合，應鼓勵各地開(kāi)展前瞻性的戰略研究，把城鄉接合部的總體規劃同吸納人口轉移、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強基礎設施、完善城鎮功能、保護生態(tài)環(huán)境有機結合起來(lái)。規劃一經(jīng)確定，就要盡快以法律的程序固定下來(lái)，增強權威性，防止執行規劃因人而異、因政績(jì)需要而改變。
城鄉接合部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)民營(yíng)資本。專(zhuān)家建議，出臺激勵政策來(lái)鼓勵民間資本參與城鎮化建設，制定公開(kāi)、公平、合理的準入制度，確保民營(yíng)資本公平地參與到城鄉接合部的經(jīng)濟領(lǐng)域。
針對融資平臺建設，中國社會(huì )科學(xué)院研究員齊建國說(shuō)，可以通過(guò)設立政府專(zhuān)項基金或財政補助等形式，引導采用私募股權投資、中小企業(yè)私募債等方式來(lái)設立城鎮建設基金，大力發(fā)展公共經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化基金，投資城鄉接合部基礎設施項目和產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)項目。
土地過(guò)度開(kāi)發(fā) 建設用地需“擴能增效”
針對城鄉接合部出現的大規模占地、胡亂占地等問(wèn)題，專(zhuān)家認為，中央已明確要求著(zhù)力提高城鎮建設用地利用效率，城鄉接合部必須轉向科學(xué)集約使用土地，在集體建設用地流轉上展開(kāi)探索，實(shí)現建設用地的“擴能增效”。
地處珠三角腹地的廣東省佛山市南海區，常住人口超過(guò)260萬(wàn)，GDP約2000億元，土地開(kāi)發(fā)強度超過(guò)50%，集體建設用地占全部建設用地的70%以上，大部分工業(yè)和商業(yè)都建筑在農村土地上。南海區委委書(shū)記、暨南大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院教授鄧偉根向《經(jīng)濟參考報》記者表示，要真正釋放集體土地潛力，需完善出租、轉租、轉讓、抵押等方面集體土地政策，建立“同地、同價(jià)、同權”的城鄉一體化土地供應市場(chǎng)，建立利益共享機制，逐步釋放集體土地潛力和農村管理服務(wù)效能。
河北省社會(huì )科學(xué)院經(jīng)濟所研究員陳露建議，應發(fā)揮城鄉接合部在推進(jìn)城鎮化發(fā)展、低成本吸引流動(dòng)人口進(jìn)城就業(yè)和定居的重要功能，探索集體土地用地制度改革，為流動(dòng)人口進(jìn)城定居創(chuàng )造條件�！霸诓扇栏癖Ｗo耕地的措施下，在城鄉接合部地區探索集體建設用地使用權的改革模式，允許農村集體經(jīng)濟組織和農民在集體建設用地和宅基地建設流動(dòng)人口住宅，出租或者轉讓給流動(dòng)人口使用，或通過(guò)挖潛改造舊鎮區，進(jìn)行遷村并點(diǎn)，解決小城鎮建設用地問(wèn)題”。
深圳面臨著(zhù)土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力等“四大難以為繼”的壓力。深圳市規劃國土資源委員會(huì )工作人員建議，在土地流轉模式方面進(jìn)行股份合作制嘗試，建立合理的利益分配機制，釋放級差土地收入的巨大能量，把屬于村民的財產(chǎn)權利和收入還給村民的同時(shí)，將土地納入規范化管理之中，經(jīng)由土地合法流轉，形成原村民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局，提高既有土地的開(kāi)發(fā)利用效率。
“城鎮化的潛力不在城區而在受制于現行管理體制、早已步入工業(yè)化的城鄉接合部，只有解決好城鄉接合部問(wèn)題，才能為新型城鎮化奠定堅實(shí)的基礎�！睂�(zhuān)家認為，如果能成功破解城鄉接合部的“城鄉融合”問(wèn)題，就意味著(zhù)我國新型城鎮化的進(jìn)程往前邁出了關(guān)鍵一步。
“行政方法不能用，經(jīng)濟方法不好用，法律方法不管用，思想教育不頂用�！边@是部分基層政府部門(mén)、職能部門(mén)工作人員形容城鄉接合部“難管”而編出的順口溜。
面對城鄉接合部流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理力度較弱、集體建設用地開(kāi)發(fā)散亂等“老大難”問(wèn)題，北京、上海、廣州、佛山等大城市花費大量人力、物力、財力進(jìn)行專(zhuān)項清理整治，探索出“封閉化”社區管理、主動(dòng)服務(wù)解決流動(dòng)人口工作生活難題、集中統籌開(kāi)發(fā)集體建設用地等新路徑，為我國實(shí)現城鄉接合部的“善治”提供了有益的經(jīng)驗和啟示。
“封閉化”破解治安難題
上海市寶山區顧村鎮星星村地處城鄉接合部，共有500多戶(hù)本地居民，外來(lái)務(wù)工人員高峰時(shí)達3500多人，曾是寶山區治安最差的村落。近年來(lái)，星星村探索“封閉式”管理模式，5個(gè)出入口都設崗亭，隨身攜帶信息卡的居民從此經(jīng)過(guò)，監控屏幕就會(huì )顯示出居民照片和基本信息。
據星星村委會(huì )主任沈永發(fā)介紹，為解決治安管控難題，該村為居民辦理信息卡，門(mén)禁管理從“設卡盤(pán)查”轉為“自動(dòng)識別”，持卡人“無(wú)障礙”通行，對非持卡人則加強盤(pán)查和出入登記�！耙郧斑@是盜竊團伙聚集地，實(shí)施封閉式管理后，派出所登記的高危人群有200多人悄悄撤離了�！比缃�，這種“封閉化”管理模式已在顧村鎮其他村落推廣。
同樣地處城鄉接合部的北京市大興區西紅門(mén)鎮，西部16個(gè)自然村戶(hù)籍人口和流動(dòng)人口比例高達1：7，一度出現“違建”嚴重、閑雜人員任意往來(lái)、違法犯罪人員與公安人員“打游擊”的治安“亂象”。西紅門(mén)鎮近期對這16個(gè)村“筑圍墻、安街門(mén)、把路口、設崗亭”，村內人員、車(chē)輛持證出入，外部人員、車(chē)輛登記出入，同時(shí)建立巡防隊、流管隊和環(huán)整隊三支專(zhuān)職管理員隊伍，組成306個(gè)點(diǎn)的視頻巡邏系統。
經(jīng)過(guò)“封閉化”社區管理，北京市大興區西紅門(mén)鎮社會(huì )秩序明顯好轉，這16個(gè)村不僅警情同比大幅下降，村內居民對社區的安全感從2006年的50%提高到了2012年的90%以上。
上海市寶山區顧村鎮政法專(zhuān)職干部汪凱波說(shuō)，城鄉接合部大多處于原始自然開(kāi)放狀態(tài)，過(guò)去運動(dòng)式、突擊式的整治辦法花費大量人力、物力、財力卻“吃力不討好”，容易出現屢清整、屢反復的“拉鋸”現象，而封閉式管理就像“裝紗窗”，盡管會(huì )引起一些人的不適，但對改善城鄉接合部管理現狀卻相當有效。
“增服務(wù)”減少矛盾糾紛
從廣州中心城區驅車(chē)駛入位于城鄉交界的白云區新市街道時(shí)，可以看見(jiàn)路邊矗立著(zhù)“有困難找政府”的廣告牌。這一地區常住人口3.4萬(wàn)人、流動(dòng)人口多達30萬(wàn)人，因矛盾糾紛多，2006年和2008年被列為廣東省重點(diǎn)整治地區。
廣州市白云區新市街道黨工委副書(shū)記鄧麗儀告訴記者，新市街道90%以上糾紛都與流動(dòng)人口有關(guān)，外來(lái)人員普遍擔心得不到公平待遇�！皯撟屓罕娪欣щy時(shí)能想到我們、找到我們，所以我們在主要路段樹(shù)立廣告牌，實(shí)施‘搶抓3小時(shí)黃金時(shí)間’、‘無(wú)時(shí)限陪伴當事人’等矛盾糾紛處理制度，加強為流動(dòng)人口排紛解難”。
為推動(dòng)流動(dòng)人口更好融入本地，新市街道還設置出租屋管理工作站，在網(wǎng)上開(kāi)通服務(wù)平臺，協(xié)助解決外來(lái)人員在工作生活中遇到的問(wèn)題。通過(guò)種種服務(wù)措施，新市街道矛盾糾紛從2010年的226宗下降到2012年的119宗。
上海去年也提出，增加財力投入和管理力量，提高城鄉接合部地區和大型居住社區服務(wù)管理水平。記者在上海市浦東區航頭鎮走訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，航頭鎮對部分居民學(xué)歷低、無(wú)技能、年齡大情況，出臺一系列扶持政策，對前往周邊工業(yè)區跨鎮就業(yè)、收入為最低工資標準的人員發(fā)放每月200元交通補貼，對錄用航頭人的外鎮簽約工業(yè)區和本鎮企業(yè)予以補貼。
為進(jìn)一步提升基層服務(wù)管理水平，上海市政府發(fā)展研究中心有關(guān)專(zhuān)家建議，應把握基層社會(huì )發(fā)展的現實(shí)趨勢，按照“黨政主導、共管共治、事務(wù)細分、因地制宜”等原則，重構基層社會(huì )組織的宏觀(guān)架構，加快推進(jìn)街道體制改革，搭建和規范共治平臺，創(chuàng )新完善居民自治機制，努力尋求多主體參與社區共治和居民自治的內生動(dòng)力。
“重統籌”提升土地開(kāi)發(fā)效率
“舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村居”缺乏規劃指導、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問(wèn)題是多個(gè)城鄉接合部普遍存在的問(wèn)題。廣東省佛山市南海區去年城鎮居民可支配收入高達36348元、農村居民純收入16673元，在全國名列前茅，但也遇到了國有土地開(kāi)發(fā)過(guò)度、集體建設用地零散使用的問(wèn)題。
為提高集體建設用地利用率，曾經(jīng)聚集了2000多家廢舊塑料加工攤位、被戲稱(chēng)為“洋垃圾村”的南海區大瀝鎮聯(lián)滘村，從2007年開(kāi)始啟動(dòng)專(zhuān)項整治、騰出1800多畝的地塊。這一開(kāi)發(fā)用地涉及到15個(gè)土地權屬單位和眾多集體經(jīng)濟組織。在開(kāi)發(fā)之前，南海區政府采用統一從村集體租用土地，再引入項目開(kāi)發(fā)公司的模式，最終實(shí)現了該區域的整體改造、統籌開(kāi)發(fā)，廣東有色金屬交易中心、廣佛智城等項目先后涌入。
同樣位于大瀝鎮的河東社區，通過(guò)經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社等集體經(jīng)濟組織根據各自土地比重入股組建新的公司，并由經(jīng)聯(lián)社牽頭組成董事會(huì )運作，集約運營(yíng)土地資源，避免“土地零散、難找好項目”的尷尬，使得集體、社員股東的“腰包”迅速鼓了起來(lái)。
試圖提升集體建設用地利用率的還有上海。目前，上海市約有1100平方公里左右的集體建設用地，約占全市建設用地總量的40%。上海2010年在6各村啟動(dòng)農村集體建設用地流轉試點(diǎn)工作。記者在試點(diǎn)之一的浦東新區合慶鎮采訪(fǎng)發(fā)現，當地土地流轉要經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì )表決、集體土地調查確權、村莊規劃編制、集體建設用地復墾、指標流轉、項目立項、申辦農轉用、農民社會(huì )保障安置、流轉交易等環(huán)節，形成相應的制度成果，并開(kāi)始在交易平臺上實(shí)現流轉，如益民村就轉讓給春雷村的37.59畝建設用地指標。
廣東省社科院原院長(cháng)梁桂全建議，城鄉接合部創(chuàng )新集體建設用地流轉方式，可由政府征用零散的集體土地，通過(guò)土地儲備、集零為整，并對所征土地進(jìn)行一級開(kāi)發(fā)，以便解決土地開(kāi)發(fā)不規范所帶來(lái)的管理成本和后遺癥�！按送�，還應探索更靈活的土地利用管理機制，在確保改造范圍內開(kāi)發(fā)總量不超過(guò)控規總規劃開(kāi)發(fā)指標或土規總建設用地規模的前提下，給集體建設用地提供調整和流轉空間”。
