■用以支持改革的資源畢竟有限，萬(wàn)箭齊發(fā)、四面出擊的結果，只能是延遲新體制開(kāi)始起作用、改革與發(fā)展相互促進(jìn)、進(jìn)入良性循環(huán)的時(shí)間。為解決這一矛盾，我認為，上世紀九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個(gè)階段的改革都不是單項突進(jìn)，而是“一攬子”進(jìn)行的，但這個(gè)“一攬子”又不是面面俱到、無(wú)所不包的，而是只著(zhù)重于那些最為重要和彼此關(guān)聯(lián)度最高的改革項目，以便集中力量打殲滅戰，使經(jīng)過(guò)改善的經(jīng)濟系統能夠盡快發(fā)揮效能。這就是說(shuō)，從現在起到2020年，可以劃分為若干個(gè)由低到高的時(shí)間段，在每一個(gè)時(shí)間段都應該選少量改革項目進(jìn)行配套的改革。
■全面深化改革，還應該考慮我們現在面臨的最大的可能的風(fēng)險是什么?我認為就是國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。防止系統性風(fēng)險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進(jìn)度，使新的市場(chǎng)經(jīng)濟體系盡早運轉起來(lái)，取得提高效率、改善經(jīng)濟狀況的效果。
■要打好這場(chǎng)全面深化改革的攻堅戰，需要注意維持一個(gè)比較寬松的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境。根據過(guò)去的改革經(jīng)驗，在一個(gè)總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下，全面深化改革的措施很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。
改革三部曲已進(jìn)行到第三部
根據我國改革的歷史經(jīng)驗，通常來(lái)說(shuō)大的改革行動(dòng)要奏響三部曲：第一，確定改革的目標;第二，進(jìn)行總體設計，制定改革的路線(xiàn)圖;第三，執行總體方案，使各項改革措施落到實(shí)處。
2012年中共第十八次全國代表大會(huì )指出，“必須以更大的政治勇氣和智慧不失時(shí)機深化重要領(lǐng)域改革�！边@意味著(zhù)中共中央對過(guò)去一段時(shí)間“中國向何處去”爭論作出了明確的回答，確定了社會(huì )經(jīng)濟制度建設的目標和方向，走出了全面深化改革的第一步。
根據中共十八大提出的下一步改革目標，2013年的中共十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)“決定”)做出了到2020年全面深化改革的總體部署，實(shí)現了全面深化改革的第二個(gè)重要步驟。
《決定》內容十分豐富，我印象最為深刻的是兩條：
第一，它把1992年中共十四大提出的市場(chǎng)在資源配置中起“基礎性作用”的提法改變?yōu)椤捌饹Q定性作用”。這一改變的理論意義已有不少文章加以闡述。我更加注重的是它的政治意義。這就是它對過(guò)去幾年“中國向何處去”爭論的核心問(wèn)題，即“在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用”這個(gè)問(wèn)題做出了響亮的回答：“市場(chǎng)起決定作用�！�
第二，《決定》強調指出，“建設統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎�！边@一提法的重要意義在于，它所提出的建設統一、開(kāi)放、競爭、有序的市場(chǎng)體系的要求，切中目前由于政府在資源配置中仍然發(fā)揮主導作用所造成的體制弊病。只有克服了這些弊病，才能保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用：(1)建立統一的，即一體化的市場(chǎng)，意味著(zhù)消除條塊分割造成的市場(chǎng)割據和碎片化弊病。(2)實(shí)現對內對外“開(kāi)放”，意味著(zhù)實(shí)行“負面清單”和“準入前國民待遇”和消除對部分市場(chǎng)主體的歧視性待遇。(3)強調強化競爭，意味著(zhù)消除行業(yè)保護、地方保護和目前普遍存在為害甚大的行政壟斷行為。(4)要求市場(chǎng)“有序”，意味著(zhù)交易活動(dòng)要在規則即法治的基礎上進(jìn)行，消除欺行霸市等不正當競爭行為。(5)強調建設完整的市場(chǎng)體系，意味著(zhù)改變目前要素市場(chǎng)十分落后的狀況，形成“企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動(dòng)，平等交換的現代市場(chǎng)體系”。
上面兩段話(huà)，可以說(shuō)就是作為全面深化改革主要內容的經(jīng)濟體制改革的總綱，用這個(gè)總綱帶起《決定》所規定的336個(gè)改革項目，就能夠做到“綱舉目張”，實(shí)現全面深化改革的總目標。
總之，十八屆三中全會(huì )很好地完成了確定全面深化改革的目標和制定全面深化改革的總體規劃這兩項任務(wù)，現在擺在我們面前的任務(wù)，就是認真落實(shí)十八屆三中全會(huì )的總體部署，切實(shí)推進(jìn)《決定》規定的各項改革。
落實(shí)改革規劃要克服種種困難和障礙
事實(shí)上，確定改革的目標和制定改革的總體方案固然不易，執行這一套方案就更加困難。這是因為，執行《決定》必然會(huì )遇到種種困難和障礙。在我看來(lái)，全面深化改革面臨的困難和障礙主要來(lái)自三個(gè)方面：
第一個(gè)方面的困難和障礙來(lái)自舊的意識形態(tài)。中國實(shí)行過(guò)幾十年蘇聯(lián)模式，反映蘇聯(lián)體制的舊意識形態(tài)在好幾代人中有著(zhù)深遠的影響。雖然鄧小平提出建設中國特色社會(huì )主義，就是要指明中國共產(chǎn)黨所追求的社會(huì )主義是一種有別于蘇聯(lián)模式的社會(huì )主義，但是現在有些人講起社會(huì )主義，往往還是蘇聯(lián)的那套東西。這種障礙需要經(jīng)過(guò)長(cháng)期耐心的工作才能得到消除。我們必須防止這些錯誤落后的思想誤導干部和群眾，妨礙改革的推進(jìn)。
第二個(gè)方面的困難和障礙來(lái)自以權謀私的特殊既得利益者。我國原有體制存在各級政府配置資源的權力過(guò)大、對官員約束不足的缺點(diǎn)，尋租腐敗活動(dòng)有著(zhù)廣泛深厚的體制基礎。這樣的制度環(huán)境孕育了一大批靠尋租活動(dòng)發(fā)財致富的貪官污吏。市場(chǎng)化、法治化和民主化的改革鏟除尋租活動(dòng)的制度基礎，損壞這些特殊既得利益者的利益，自然就會(huì )遭到他們的抵抗和反對。必須旗幟鮮明地消除來(lái)自特殊既得利益的阻撓，還要根據黨紀國法，追究他們的責任。
第三方面的困難和障礙，來(lái)自在舊體制和舊經(jīng)濟增長(cháng)模式下積累起來(lái)的實(shí)際困難。例如，由于長(cháng)期采用粗放模式造成的資源短缺、環(huán)境破壞，使包括水、土、空氣等人類(lèi)基本生存條件都遭到了程度不等的損害。在宏觀(guān)經(jīng)濟上的集中表現，則是國民資產(chǎn)負債表、特別是各級政府和國有企業(yè)資產(chǎn)負債表的杠桿率(負債率)過(guò)高，隱藏著(zhù)泡沫破滅、市場(chǎng)崩盤(pán)的危險。
這些問(wèn)題的徹底消除，只能靠在改革的推動(dòng)下使效率得到逐步提升。但是，在全面改革開(kāi)始后的一段時(shí)期中，當改革的成本已經(jīng)付出，而改革的效果還沒(méi)有顯現出來(lái)的時(shí)候，就會(huì )出現事態(tài)加劇的可能性。于是，保持經(jīng)濟穩定，防止資產(chǎn)負債表的缺陷演化為金融市場(chǎng)的系統性風(fēng)險，就成為一項十分重要的任務(wù)。
防止系統性風(fēng)險的發(fā)生，一方面要靠包括財政部和中央銀行在內的宏觀(guān)經(jīng)濟當局靈活地運用財政政策和貨幣政策，在發(fā)生經(jīng)濟波動(dòng)時(shí)努力保持宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定;另一方面要盡力彌補國民資產(chǎn)負債表的漏洞，防止大的金融波動(dòng)的發(fā)生。
例如，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院的要求，對地方政府的債務(wù)進(jìn)行了全面審計，中央也已經(jīng)要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會(huì )房產(chǎn)、信用等基礎數據統一平臺，這將使我們能夠認定各類(lèi)資產(chǎn)負債表的薄弱環(huán)節，然后采取必要措施來(lái)加以消除。
又如，對一些負債率過(guò)高的企業(yè)和一些已經(jīng)資不抵債、全靠銀行貸款或政府補貼維持的“僵尸企業(yè)”，應當及早進(jìn)行資產(chǎn)重組，通過(guò)出售股權、破產(chǎn)清盤(pán)等方式改善資產(chǎn)負債表的狀況。
再如，目前對老職工的社會(huì )保障欠賬以萬(wàn)億元計。這是政府的一筆或有負債，雖說(shuō)是“或有”的欠賬，在政府的資產(chǎn)負債表上沒(méi)有反映，其實(shí)是實(shí)實(shí)在在的欠賬，不予償還是說(shuō)不過(guò)去的。上海市在2012年出售了國有企業(yè)上海家化，用以補充社會(huì )保障基金，反映就很不錯�！稕Q定》要求“劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金”，應當抓緊落實(shí)。
還有一些地方擁有的近期不可能有企業(yè)和居民入住和營(yíng)運的“曬太陽(yáng)”的開(kāi)發(fā)區和“空城”，也應當及時(shí)進(jìn)行處理。
改革優(yōu)先順序的選擇
防止系統性風(fēng)險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進(jìn)度，使新的市場(chǎng)經(jīng)濟體系盡早運轉起來(lái)，取得提高效率、改善經(jīng)濟狀況的效果。
問(wèn)題在于，《決定》規定的改革項目多達336項，如果齊頭并進(jìn)地立即發(fā)動(dòng)所有各項改革，而用以支持改革的資源畢竟有限，萬(wàn)箭齊發(fā)、四面出擊的結果，只能是延遲新體制開(kāi)始起作用、改革與發(fā)展相互促進(jìn)、進(jìn)入良性循環(huán)的時(shí)間。
為了解決這一矛盾，我認為，上世紀九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個(gè)階段的改革都不是單項突進(jìn)，而是“一攬子”進(jìn)行的，但這個(gè)“一攬子”又不是面面俱到、無(wú)所不包的，而是只著(zhù)重于那些最為重要和彼此關(guān)聯(lián)度最高的改革項目，以便集中力量打殲滅戰，使經(jīng)過(guò)改善的經(jīng)濟系統能夠盡快發(fā)揮效能。
這就是說(shuō)，從現在起到2020年，可以劃分為若干個(gè)由低到高的時(shí)間段，在每一個(gè)時(shí)間段都應該選少量改革項目進(jìn)行配套的改革。
那么，怎樣選擇改革項目呢?一種做法叫作“先易后難”，就是容易改的先改，難改的靠后，改革的優(yōu)先順序以難易來(lái)排列。在實(shí)際的選擇上，另有一種做法更為流行，這就是有共識的先改，沒(méi)有共識的再作等待。
在我看來(lái)，這兩種做法都是有缺點(diǎn)的。由于沒(méi)有充分體現要讓新體制盡快發(fā)揮作用這一關(guān)系全面改革成敗的重要要求，顯得有所不足。我認為，改革優(yōu)先順序的安排還是要從盡快改善體制運營(yíng)效率的需要出發(fā)。如果一些亟需進(jìn)行的改革還沒(méi)有形成思想認識上的一致，就應當運用執政黨和政府的領(lǐng)導作用盡快形成多數人的共識。
提高經(jīng)濟運行效率是深改最核心問(wèn)題
在全面深化改革中，如何提高國民經(jīng)濟運行的效率是一個(gè)最核心的問(wèn)題。要提高經(jīng)濟運行效率，就一定要有一個(gè)體制制度的基礎，也就是一定水平的能夠有效運行的市場(chǎng)經(jīng)濟制度。它所必要的改革，都應該放在優(yōu)先地位。在這一點(diǎn)上如果沒(méi)有共識，也要做工作很快地形成共識。否則的話(huà)，改革不能夠發(fā)揮作用，不能提高效率，最終會(huì )受到挫折。
比如說(shuō)，國有經(jīng)濟的改革對于正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建設統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)具有關(guān)鍵性的作用。在十八大以前，對于如何理解和執行十五大關(guān)于“調整和完善所有制結構”和“進(jìn)行國有經(jīng)濟布局的戰略性調整”，存在著(zhù)不同的認識。目前對于如何進(jìn)行國有經(jīng)濟的進(jìn)一步改革，包括怎樣發(fā)展混合所有制企業(yè)也還有不完全相同的理解。這無(wú)疑都會(huì )影響國有經(jīng)濟和整個(gè)經(jīng)濟體系改革的進(jìn)度。我認為，在國有經(jīng)濟改革的問(wèn)題上，至少在以下問(wèn)題上，應當統一思想、統一政策、統一行動(dòng)：第一條，堅持十五大有進(jìn)有退調整國有經(jīng)濟布局的方針。國有資本主要應當投資于公益性企業(yè)和提供公共服務(wù)的部門(mén)。在具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)中，其競爭性業(yè)務(wù)也應當放開(kāi)。第二條，強化競爭政策，嚴格反壟斷立法的執法。嚴格按照十八屆三中全會(huì )要求，堅持不同所有制企業(yè)之間“權利平等、機會(huì )平等、規則平等”，“破除各種形式的行政壟斷”，國有企業(yè)要“公平參與競爭”。第三條，各個(gè)層次的國有企業(yè)都要按照《中華人民共和國公司法》進(jìn)行改制。絕大多數企業(yè)都應當實(shí)行股權多元化，建立規范的現代公司制度和建立有效的公司治理，政府在企業(yè)中只能以出資人身份行使法律規定的股東權利。
全面深化改革，還應該考慮我們現在面臨的最大的可能的風(fēng)險是什么?我認為就是前面提到的國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。負債率太高，或者換一種說(shuō)法，是資產(chǎn)泡沫已經(jīng)形成。這就容易出現系統性危機的風(fēng)險，這是最危險的事情。這件事情要根本解決，要靠提高效率。防止系統性風(fēng)險的發(fā)生，一方面是靠我們的宏觀(guān)當局用短期政策保持不至于發(fā)生系統性風(fēng)險，但是根本性的解決要靠提高效率。
因此，要打好這場(chǎng)全面深化改革的攻堅戰，需要注意維持一個(gè)比較寬松的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境。防止由于國家資產(chǎn)負債表中杠桿率(負債率)過(guò)高可能引致的系統性風(fēng)險。根據過(guò)去的改革經(jīng)驗，在一個(gè)總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。
鑒于國家資產(chǎn)負債表杠桿率過(guò)高的實(shí)際情況，不宜繼續使用放松信貸和大規模投資等刺激手段拉升短期增長(cháng)率。對于短期宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)，除了注意靈活運用宏觀(guān)政策措施來(lái)應對，還要用對負債率過(guò)高和資不抵債的企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組，盤(pán)活資產(chǎn)存量，實(shí)施銀行資產(chǎn)證券化，償還社會(huì )保障和公租房或有負債等措施，降低國家資產(chǎn)負債表的杠桿率，防止出現系統性風(fēng)險�！稕Q定》要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會(huì )房產(chǎn)、信用等基礎數據統一平臺，也是保障宏觀(guān)經(jīng)濟穩定和支持全面改革順利進(jìn)行的必要措施。
所謂以更大的政治勇氣推進(jìn)全面改革，就是要有堅決捍衛改革開(kāi)放偉大旗幟的政治決心，克服來(lái)自舊意識形態(tài)和來(lái)自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進(jìn)全面改革，就是要以很高的專(zhuān)業(yè)素養和運作藝術(shù)去規避風(fēng)險和解決體制轉軌過(guò)程中必然發(fā)生的種種困難。
習近平總書(shū)記指出，黨政領(lǐng)導“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門(mén)利益掣肘，以積極主動(dòng)精神研究和提出改革舉措�！蔽覀冏鳛楣埠蛧�、國家的主人，也有權利有義務(wù)來(lái)督促政府認真推進(jìn)和積極參與正在展開(kāi)的改革，共同推動(dòng)全面改革走向深入。
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