國土部和國家發(fā)改委已著(zhù)手打造“鐵路城鎮綜合體”，這一政策思路被寄予厚望
鐵路建設掛鉤沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的政策，業(yè)界呼吁已久。
2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》(國發(fā)[2013]33號，下稱(chēng)“33號文”)提出，支持鐵路車(chē)站及線(xiàn)路用地綜合開(kāi)發(fā)，授權中國鐵路總公司依法盤(pán)活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地。相關(guān)政策由國土資源部牽頭制定。
33號文發(fā)布后已半年多，《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的方案，并已征求各部門(mén)、單位意見(jiàn)。國土部和國家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮綜合體”的共識。
這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設和運營(yíng)的資金難題，構建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會(huì )資本進(jìn)入;又能通過(guò)沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)和城市總體規劃的融合，推動(dòng)城鎮化建設，帶動(dòng)地方經(jīng)濟，促進(jìn)區域融合。
如此龐大的計劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長(cháng)王世元在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)坦言：“這是個(gè)大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與，一下子定不下來(lái)�！�
TOD模式
國土部一位負責人在近期一次內部會(huì )議上透露，在研究制定相關(guān)政策的過(guò)程中，國土部已經(jīng)和國家發(fā)改委形成了一項打造“鐵路城鎮綜合體”的思路共識。
“就是允許把鐵路周邊一部分土地增值收益返給鐵路公司，綜合鐵路站場(chǎng)和周邊土地物業(yè)開(kāi)發(fā)規劃，用鐵路串起新城建設，帶動(dòng)區域一體化�！边@位負責人表示，決策層對于該思路也表示了贊同。
國土部相關(guān)部門(mén)負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，推進(jìn)鐵路周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，采取TOD模式(以公共交通為導向的發(fā)展模式)推動(dòng)發(fā)展新型城鎮，一直是土地利用方式的重要探索方向�！拌F路城鎮綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。
“國際上有很多成功的經(jīng)驗，比如歐洲，大量的通勤交通是靠鐵路來(lái)完成的。采取TOD模式，沿著(zhù)交通干線(xiàn)串糖葫蘆似的布置居民點(diǎn)，從而形成具有一定功能的衛星城鎮�！敝袊鞘幸巹潕煂W(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)石楠表示。
石楠認為，相比公路周邊分散而低效的土地開(kāi)發(fā)利用模式，空間距離在200-1000公里的城市群，最適合通過(guò)建設城際鐵路進(jìn)行串聯(lián)。這有利于提高土地利用效率，防止城市“攤大餅”式蔓延。
一些省市走在了前面。如廣東省在2012年1月份出臺的《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)機制的意見(jiàn)》中，便提出通過(guò)TOD模式打造“城市綜合體”的概念。
國土部、國家發(fā)改委等部門(mén)曾多次到廣東進(jìn)行調研，對其通過(guò)將城際鐵路建設與沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)相結合籌集資金、規劃建設鐵路小鎮、推動(dòng)珠三角區域城市群發(fā)展的做法，給予了肯定。
據國土部相關(guān)部門(mén)負責人透露，國土部已經(jīng)形成了鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的政策初稿，并征求了財政部、住房和城鄉建設部、國家發(fā)改委、交通運輸部、中鐵總、國務(wù)院法制辦等部門(mén)、單位的意見(jiàn)，意見(jiàn)分歧“相當大”，何時(shí)能形成最終上報方案尚不確定。
中鐵總考量
中鐵總對于鐵路城鎮綜合體一直持積極態(tài)度，并有意在今年的鐵路開(kāi)發(fā)建設中引入實(shí)踐。其對鐵路城鎮綜合體的興趣，很大程度上源于破解債務(wù)困境的緊迫性。
按照33號文要求，國土部牽頭制定的鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)政策，不僅要有利于促進(jìn)新型城鎮化建設、改善區域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，還有利于解決中鐵總面臨的債務(wù)困境，并尋找鐵路投資新的盈利模式。
近年來(lái)中鐵總在鐵路建設中，過(guò)分依賴(lài)債務(wù)性融資，導致其資產(chǎn)負債率一直呈攀升趨勢。
中鐵總今年3月7日發(fā)布的《中國鐵路總公司2014
年度第一期短期融資券募集說(shuō)明書(shū)》顯示，截至2013年三季度末，中鐵總的總負債已經(jīng)超過(guò)3.06萬(wàn)億，資產(chǎn)負債率達63.2%。
這份說(shuō)明書(shū)還特別說(shuō)明，隨著(zhù)鐵路“十二五”發(fā)展規劃的逐步實(shí)施，發(fā)行人資產(chǎn)負債率仍可能進(jìn)一步上升，存在資本支出進(jìn)一步增加的風(fēng)險。
過(guò)去多年，中鐵總將鐵路及站點(diǎn)建成后，地方政府通過(guò)出讓、開(kāi)發(fā)鐵路站場(chǎng)附近的土地，獲得了大量增值收益，由于政策原因，中鐵總未能從中獲益。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授武劍紅介紹，大約十年前，就曾有專(zhuān)家建議通過(guò)對鐵路沿線(xiàn)土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，籌集資金，但未獲重視，當時(shí)的政策條件也不允許。
鐵道部經(jīng)濟規劃研究院的一位專(zhuān)家告訴記者，原來(lái)國家對鐵路建設用地卡得很緊，要求鐵路正線(xiàn)、站場(chǎng)用地盡可能節約，且只能用于鐵路客貨運輸。
33號文件出臺后，允許將鐵路建設與周邊土地資源商業(yè)開(kāi)發(fā)及城鎮化建設結合起來(lái)，獲得開(kāi)發(fā)收益，這對鐵路公司而言無(wú)疑是重大政策利好。
“33號文件頒布后，中鐵總非常重視，并要求新的客專(zhuān)設計都要進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)方面的研究，如鐵路站場(chǎng)紅線(xiàn)內外土地規劃如何兼顧商業(yè)開(kāi)發(fā)�！辫F道第三勘察設計院集團有限公司一位工程師說(shuō)。
2014年1月，中國鐵路招標網(wǎng)發(fā)布了《中國鐵路總公司土地評估和土地授權經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項目評估機構選聘招標公告》。通過(guò)招標，聘請國內專(zhuān)業(yè)機構，對全國18個(gè)鐵路局、直屬專(zhuān)業(yè)運輸公司和鐵道科學(xué)研究院的鐵路用地進(jìn)行價(jià)值評估，重點(diǎn)是摸清哪些地塊具有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值。
2月23日至24日，中鐵總召開(kāi)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)工作會(huì )議。中鐵總副總經(jīng)理彭開(kāi)宙在部署工作時(shí)強調，2014年在土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方面要取得突破性進(jìn)展。2月25日，中鐵總土地評估和土地授權經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項目評估機構選聘招標工作啟動(dòng)。
“目前我們正在一邊做準備，一邊等待配套政策�！币晃恢需F總人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。
收益之爭
中鐵總的“算盤(pán)”，卻引起各主管部門(mén)的分歧。爭議主要集中在鐵路沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)主體、開(kāi)發(fā)規模、開(kāi)發(fā)模式、增值收益分配等方面。
《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，中鐵總在國土部征求意見(jiàn)時(shí)，曾希望借鑒“港鐵模式”。
概括而言，港鐵模式是指將軌道交通和沿線(xiàn)物業(yè)捆綁統一開(kāi)發(fā)。港鐵公司在地鐵建設前期就獲得地鐵沿線(xiàn)有關(guān)車(chē)站、車(chē)場(chǎng)、上蓋和周邊地區的開(kāi)發(fā)權，開(kāi)發(fā)商按照港鐵公司所定標準興建物業(yè)并向政府繳付地價(jià)，物業(yè)出售或后期運營(yíng)利潤雙方“五五分成”。
但是港鐵模式在內地面臨的最大障礙就是土地出讓制度。法律規定，劃撥用地不能直接進(jìn)行商業(yè)物業(yè)及住宅開(kāi)發(fā)，必須經(jīng)出讓補交地價(jià)后才能進(jìn)行。33號文也規定：“開(kāi)發(fā)利用授權經(jīng)營(yíng)土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個(gè)人轉讓的，應當依法辦理出讓手續”。這就意味著(zhù)中鐵總要盤(pán)活其原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地，首先需要變更土地用途。
國土部相關(guān)部門(mén)負責人分析認為，土地出讓有協(xié)議和招拍掛兩種。33號文說(shuō)依法辦理出讓手續，“沒(méi)說(shuō)一定要招拍掛”。中鐵總也更傾向以協(xié)議出讓的方式從地方政府手里拿地。
該負責人介紹說(shuō)，協(xié)議出讓最關(guān)鍵的是原土地權屬人可以繼續使用這塊地，而且補繳的地價(jià)只要不低于最低價(jià)標準就是合法的。這意味著(zhù)協(xié)議出讓形成的地價(jià)要比招拍掛低很多。
問(wèn)題在于，對于土地所在地的地方政府來(lái)說(shuō)，他們卻更愿意將土地收回重新組織招拍掛，因為增值收益會(huì )高很多。
國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌認為，土地如果協(xié)議出讓給鐵路公司，實(shí)際上等于各級政府去補貼鐵路，擠占了地方本就有限的財力，會(huì )降低地方政府今后推進(jìn)鐵路建設的積極性。
此外，在新建鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的用地規模上，各方也有不同看法。按照現行政策規定，鐵路用地紅線(xiàn)外的土地增值收益全部應歸地方政府所有。也就是說(shuō)，紅線(xiàn)怎么劃定，直接影響到地方政府的收益和讓利規模。
前述國土部相關(guān)部門(mén)負責人表示，開(kāi)發(fā)規模如何劃定、中鐵總是否可以一二級聯(lián)動(dòng)、土地增值收益如何分成、土地指標如何分配、政策是否包含已建成高鐵站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)等等，均存在爭議，目前“無(wú)法定論”。
地方探路
不只中鐵總憂(yōu)慮相關(guān)政策的難產(chǎn)，各省市鐵路建設投資平臺也在熱切盼望國土部能出臺相關(guān)配套政策。
在鐵道部時(shí)期，各省市政府只是鐵路建設中的配角。2011年后，由于鐵道部集中力量建設國家干線(xiàn)鐵路，鐵道部隨后決定將地方鐵路投融資、建設及運營(yíng)主導權下放給地方政府，各省鐵路投資建設平臺隨即迎來(lái)了融資難題。
浙江省鐵路投資集團有限公司(下稱(chēng)“浙江鐵投”)采取了多元化發(fā)展的方式，通過(guò)在科技化工、房地產(chǎn)業(yè)、裝備制造、金融服務(wù)等領(lǐng)域培育優(yōu)勢企業(yè)，獲得利潤，反哺鐵路建設，這一模式正在被其他省市鐵投公司效仿。
廣東省在全國率先進(jìn)行“城際軌道交通加土地綜合開(kāi)發(fā)”的嘗試，也是目前全國惟一在地方鐵路建設中進(jìn)行此項嘗試的地區。
2012年1月，廣東省政府印發(fā)《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)機制的意見(jiàn)》，明確采取TOD模式，推進(jìn)城際軌道交通沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)，打造一批“城市綜合體”。沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的收益，首先用于彌補城際軌道交通項目建設及運營(yíng)的資金缺口。
廣東省發(fā)改委主任李春洪在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)坦言，廣東在TOD開(kāi)發(fā)實(shí)踐工作中，還存在一些政策層面需要破解的問(wèn)題。
李春洪介紹說(shuō)，建設用地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，必須經(jīng)過(guò)政府收儲后進(jìn)行招拍掛，增加了TOD模式土地開(kāi)發(fā)的難度。另外，對軌道交通站場(chǎng)土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，是否可以減免土地增值稅?如果按目前標準征收，土地開(kāi)發(fā)利潤會(huì )大幅減少，同樣難以形成對公益性事業(yè)的支持。
此外，軌道交通站點(diǎn)的地上地下空間產(chǎn)權如何分割也是一個(gè)問(wèn)題。目前，對鐵路站場(chǎng)“分層設權”的問(wèn)題，既缺乏明確的法律界定，也沒(méi)有很好的實(shí)際解決辦法。
市場(chǎng)主導
在國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌看來(lái)，鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)可有三種模式：一是全權交給鐵路公司來(lái)操作;二是鐵路公司和地方政府合作;三是地方政府主導，并把土地增值利益一部分返還給鐵路公司。他認為雙方合作的方式最為合理，也最為現實(shí)。
對于存量鐵路用地的商業(yè)開(kāi)發(fā)，他建議給予特殊政策，由中鐵總統一負責土地綜合開(kāi)發(fā)規劃修編和土地屬性變更工作，再由中鐵總與地方政府合作進(jìn)行土地一級開(kāi)發(fā)，招拍掛進(jìn)行二級開(kāi)發(fā)。
對于新建鐵路沿線(xiàn)土地的綜合開(kāi)發(fā)，劉斌認為也需變更相關(guān)政策，即地方政府返還部分出讓收益給鐵路公司。返還多少，可依據鐵路建設情況和土地增值價(jià)值測算確定。
北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥認為，對于城際間鐵路建設，要促動(dòng)鐵路建設用地規劃和周邊土地開(kāi)發(fā)規劃協(xié)同，允許捆綁出讓?zhuān)㈣F路沿線(xiàn)土地招拍掛出讓后的增值收益中的一部分返補給鐵路公司。至于“紅線(xiàn)”范圍劃多大、增值收益返多少，應該讓雙方依據具體項目情況進(jìn)行合理測算后協(xié)商確定。
“政策制定不能違背現行法律規定，不能影響工程安全，要節約集約用地，保證資金安全�！鄙鲜鰢敛肯嚓P(guān)部門(mén)負責人表示，國土部的政策底線(xiàn)，是搭設一個(gè)平臺，由鐵路公司和地方政府去談判，“依據市場(chǎng)規則，自己談”。
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