２１日，已經(jīng)“２０歲”的預算法迎來(lái)其修改征程的第三次審議，此時(shí)距離２０１２年６月的二次審議已近兩年間隔。二審時(shí)爭議較大的“是否該放開(kāi)地方政府舉借債務(wù)”問(wèn)題，在三審稿中有了較大突破。
當天提交十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議審議的預算法修正案草案三審稿，字里行間傳遞出擬適度放開(kāi)地方政府舉債權限的積極信號，同時(shí)為防控風(fēng)險，對規范地方政府舉債行為又設立了多道“防火墻”。
此前的預算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現行條款，明確“除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！钡@一表述遭到諸多質(zhì)疑，有建議認為，地方政府自主發(fā)債是客觀(guān)需要，即便法律堵住了“前門(mén)”，地方政府也會(huì )“走后門(mén)”變相舉債。
此次提交的三審稿匯總了各方意見(jiàn)，明確規定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措�！贝送�，還強化舉債監管規定，對違法舉債或為他人提供擔保的規定相應法律責任。
“這意味著(zhù)對地方政府舉債的開(kāi)閘，但一條條‘防火墻’表明了放開(kāi)地方自主發(fā)債后嚴控債務(wù)風(fēng)險的決心�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說(shuō)。
當前放開(kāi)地方政府發(fā)債已是大勢所趨，黨的十八屆三中全會(huì )決定也釋放出為地方政府發(fā)債“解禁”信號，如在健全城鄉發(fā)展一體化體制機制部分提到“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道�！�
財政部副部長(cháng)劉昆日前在談到如何解決城鎮化資金來(lái)源問(wèn)題時(shí)也提出，財政部將重點(diǎn)加大地方政府債券支持城鎮化建設力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，通過(guò)完善現行地方政府債權制度等建立多元化資金保障機制。
但放開(kāi)地方發(fā)債，勢必帶來(lái)如何防范財政金融風(fēng)險的問(wèn)題。審計署披露的地方政府性債務(wù)家底顯示，截至２０１３年６月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額１０．５８萬(wàn)億元，比２０１０年底增加３．８７萬(wàn)億元，年均增長(cháng)１９．９７％。
種種跡象顯示，當前中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險仍不容忽視，部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入越發(fā)依賴(lài)，一些地方和單位也爆出違規融資、使用地方債資金現象，尤其不久前債券市場(chǎng)出現超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔心。
中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇認為，對地方政府舉債“開(kāi)閘”后，風(fēng)險防控更應從嚴。從預算法三審稿看，在風(fēng)險監控上增加了不少?lài)栏衽e措，如限定發(fā)債主體和額度，規定發(fā)債不得用于經(jīng)常性支出，意味著(zhù)地方政府日常的花銷(xiāo)不允許借債。
在財政部財科所所長(cháng)賈康看來(lái)，對地方政府舉債解禁，體現了中央政府加強地方政府性債務(wù)管理“堵后門(mén)、開(kāi)前門(mén)、消存量、嚴監控”的思路。
賈康認為，當前我國政府性債務(wù)中最主要的風(fēng)險在于地方隱性負債部分，在逐漸消化收縮已有隱性債存量的同時(shí)，我國應發(fā)展規范化、有利于風(fēng)險防范的“陽(yáng)光融資”式地方舉債機制，而推動(dòng)這一機制的突破口就是在修訂預算法中用法律框架規范約束和監管地方發(fā)債。
當前，地方自行發(fā)債試點(diǎn)的推進(jìn)，被視為陽(yáng)光化處理地方發(fā)債機制的一個(gè)方向。我國地方政府債券由財政部代理發(fā)行已步入第六年，前三年每年２０００億元，然后是２５００億元、３５００億元，到今年增至４０００億元。自２０１１年第四季度開(kāi)始，財政部允許上海、廣東、浙江和深圳四地率先試點(diǎn)自行發(fā)債，去年自行發(fā)債試點(diǎn)范圍又新增江蘇和山東兩省。
楊志勇認為，地方政府舉債的“陽(yáng)光化”邁出了規范地方政府債務(wù)管理的重要一步。下一步還應強化人大的監督職能。他表示，雖然我國地方政府不大可能出現美國“底特律政府破產(chǎn)”結局，但仍需細化對債務(wù)的監管舉措，如人大應怎樣監督舉債行為、債務(wù)到期還不上該如何處置、誰(shuí)應承擔責任等，都需要在法案中明確權利和義務(wù)。