4月17日公布的2014年全國人大常委會(huì )立法工作計劃中，赫然出現“修改預算法”的任務(wù)。而最新消息顯示，將于4月21日開(kāi)幕的十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議，將迎來(lái)該法案的第三次審議。
預算法憑借其“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響力成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2012年6月提交二審后，這一法案在面向全社會(huì )的征求意見(jiàn)中，吸引了1.9萬(wàn)人參與，征集到33萬(wàn)條意見(jiàn)，在目前所有公開(kāi)征集意見(jiàn)的60部法律中居第二位。
預算法緣何引發(fā)公眾如此廣泛關(guān)注？遲遲到來(lái)的三審有望破解哪些財稅改革難題？落實(shí)中央八項規定，預算法該如何更好監督政府花錢(qián)？記者采訪(fǎng)權威業(yè)內專(zhuān)家透視這一法案背后的民生期待。
管好納稅人每一分“血汗錢(qián)”
“貪污受賄十萬(wàn)百萬(wàn)，社會(huì )關(guān)注度很高，但是決策不科學(xué)、預算不嚴謹，所造成的損失和浪費，往往可能是數億上百億，公眾關(guān)注度卻遠遠不夠�！币幻胤截斦块T(mén)負責人坦言，要杜絕這樣的問(wèn)題，還要靠預算法給力才行。
所謂財政預算，就是一本國家的大賬本，比如去年財政花了多少錢(qián)，今年財政預算怎樣，錢(qián)花到哪兒去了等。預算合理與否，直接關(guān)系到納稅人的“血汗錢(qián)”花得是否值得。
在法學(xué)家眼中，預算法是一部事關(guān)民生福祉的經(jīng)濟憲法�！昂芏嗳擞X(jué)得預算離自己很遠，實(shí)際上就像百姓自家賬本一樣，政府預算處處寫(xiě)著(zhù)民生�！敝袊敹惙▽W(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對記者說(shuō)。
他指出，預算涵蓋政府收與支，其中收入主要靠稅收，稅收連著(zhù)千家萬(wàn)戶(hù)。預算法旨在規范政府收支行為，管好納稅人的每一分“血汗錢(qián)”，背后還涉及中央和地方關(guān)系、立法和行政機關(guān)的關(guān)系、政府和百姓的關(guān)系，可以說(shuō)是經(jīng)濟領(lǐng)域的“憲法”。
此次預算法的修訂，直接牽動(dòng)了無(wú)數國人的目光。我國現行《預算法》自1995年開(kāi)始實(shí)施。2005年啟動(dòng)修訂，2011年12月提交十一屆全國人大常委會(huì )第24次會(huì )議初審，2012年6月進(jìn)行二次審議，目前已跨越三屆人大。
從“霧里看花”到透明財政
財政預算公開(kāi)但不夠透明，不僅是普通民眾，甚至連人大代表都直呼“看不懂”，這一直是公眾熱切關(guān)注的話(huà)題。
財政部數據顯示，2014年，我國預算的財政收入超過(guò)13.9萬(wàn)億元，支出超過(guò)15萬(wàn)億元。如何打造透明財政，管好龐大的國家“錢(qián)袋子”，無(wú)疑是修改預算法的焦點(diǎn)所在。
在業(yè)內人士看來(lái)，打造透明財政所以難，在于一系列改革難題，如預算公開(kāi)、地方債、轉移支付改革、預算管理和監督等，勢必觸及各方面利益，背后博弈激烈，意見(jiàn)差異較大。
此次預算法三審，恰逢黨的十八屆三中全會(huì )對深化財稅體制改革做出了總體部署，其中明確提出要改進(jìn)預算管理制度，實(shí)施全面規范、公開(kāi)透明的預算制度。不少專(zhuān)家表示，當務(wù)之急應把財稅改革的最新表述盡早在新預算法修訂草案中“落地生根”，以法律文本率先體現出來(lái)，以便能為財稅改革“啃硬骨頭”提供強有力的法制化推動(dòng)作用。
“希望新預算法修改能把預算法制化、透明化作為落實(shí)決定精神的第一槍?zhuān)粌H要把中央精神落實(shí)到法規條例中，還要更具可操作性�！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯�(huì )預算工委主任莊立權說(shuō)。
人大審查監督權是否可操作細化
不受監督的權力，必然導致腐敗。預算法是對政府如何花錢(qián)的監督，那么人大代表的監督權能否落地、是否可操作、可細化，也是公眾對預算法三審修改的期待之一。
“招待費查得嚴了，會(huì )議費就多了，會(huì )議費查得嚴了，別的科目錢(qián)又多了�！币晃坏胤截斦块T(mén)負責人表示，個(gè)別部門(mén)的三公消費就像泥鰍，這里查得嚴了就往那里鉆，要想根本上解決這個(gè)問(wèn)題，只有從整個(gè)財政預算的層面才能全部封死。另外，不管是公車(chē)私用、公款吃喝、公費旅游等諸多公眾關(guān)注度高、反感度高的頑疾，說(shuō)白了都是和財政預算有關(guān)的，把財政預算公開(kāi)透明了，這些貓膩也就沒(méi)有了藏身之地。
當前，雖然人大對預算的審查和監督力度不斷加大，但總體看仍有待進(jìn)一步加強。如預算法修訂備受關(guān)注的地方債問(wèn)題，是否放開(kāi)地方政府自行發(fā)債一直是該法案修訂的一大焦點(diǎn)，但從前兩次修訂稿看，均未對地方債問(wèn)題“開(kāi)閘”。
“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，僅靠堵是不行的，關(guān)鍵是做好監督，尤其是發(fā)揮人大的監督作用，這也是預算法修訂應關(guān)注的重點(diǎn)�！鄙缈圃贺斀�(jīng)戰略研究院財政研究室主任楊志勇說(shuō)。他同時(shí)強調，預算法還應更強調對違規違紀行為的監督追責�！皼](méi)有懲罰制度作為救濟措施的法律，都是紙老虎�！保ㄐ氯A社）
今年中央“三公”預算再減8億
截至目前，超過(guò)90家中央單位亮出了各自的“三公賬本”。
18日起，財政部、國家發(fā)改委等中央政府部門(mén)陸續在其網(wǎng)站公布2014年的部門(mén)預算，這也是中央部門(mén)連續第五年推進(jìn)部門(mén)預算公開(kāi)。
財政部公布的數據顯示，2014年中央本級“三公”經(jīng)費財政撥款預算71.51億元，這一數據與去年執行數略有下降，比去年年初預算減少8.18億元，下降10.3%。
壓縮、取消部分出國團組
數據顯示，去年中央本級“三公”經(jīng)費財政撥款執行數為71.54億元，較年初預算相比減少8.15億元，下降10.2%。
去年的中央“三公”經(jīng)費財政撥款執行數中，因公出國(境)費16.92億元，公務(wù)用車(chē)購置及運行費42.53億元，公務(wù)接待費12.09億元。較預算數減少的8.15億中，因公出國(境)費減少4.44億元，公務(wù)用車(chē)購置及運行費減少1.46億元，公務(wù)接待費減少2.25億元。
財政部對此的解釋為，主要是各部門(mén)貫徹落實(shí)中央八項規定和厲行節約有關(guān)要求，壓縮、取消部分出國(境)團組，加強公務(wù)用車(chē)管理，規范公務(wù)接待活動(dòng)，“三公”經(jīng)費支出減少。
去年下半年，財政部下發(fā)文件，要求中央國家機關(guān)各部門(mén)對2013年一般性支出統一按5%比例壓減。通知明確指出，重點(diǎn)壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設及修繕支出、會(huì )議費、辦公設備購置費、差旅費、車(chē)輛購置和運行經(jīng)費、公務(wù)接待費、因公出國(境)經(jīng)費等。
預算總規模只減不增
根據中央財政2014年的安排，今年“三公”經(jīng)費中，因公出國（境）費19.76億元，公務(wù)用車(chē)購置及運行費41.27億元(其中,公務(wù)用車(chē)購置費6.63億元,公務(wù)用車(chē)運行費34.64億元)，公務(wù)接待費10.48億元。
與2013年年初預算相比，今年中央本級“三公”經(jīng)費財政撥款預算減少8.18億元主要在于，因公出國(境)費減少1.6億元，公務(wù)用車(chē)購置及運行費減少2.72億元，公務(wù)接待費減少3.86億元。
與2013年執行數相比，2014年中央本級“三公”經(jīng)費財政撥款預算減少0.03億元，主要在因公出國（境）費增加2.84億元，公務(wù)用車(chē)購置及運行費減少1.26億元，公務(wù)接待費減少1.61億元。
財政部表示，因公出國(境)費增加主要是受出國（境）費標準調整、出訪(fǎng)任務(wù)增多、參加國際賽事等因素影響。
財政部表示，財政部將按照要求繼續完善“三公”經(jīng)費管理制度，細化中央部門(mén)“三公”經(jīng)費預算編制，加強預算執行管理，嚴格控制“三公”經(jīng)費預算規模，確保中央本級年度“三公”經(jīng)費預算總規模比上年只減不增。
2012年4月，國務(wù)院對“三公經(jīng)費”公開(kāi)作出要求，要求省級政府兩年內全面公開(kāi)“三公經(jīng)費”，對中央部門(mén)的公開(kāi)則更為嚴格，要求中央部門(mén)細化“三公經(jīng)費”的解釋說(shuō)明，公開(kāi)車(chē)輛購置及保有量、因公出國(境)團組數及人數、公務(wù)接待有關(guān)情況，公開(kāi)行政經(jīng)費支出情況。
如何防止接待費“向下轉移”
我國預算支出分類(lèi)科目分為類(lèi)、款、項、目4個(gè)級次。根據各部門(mén)公布的數據，今年的預算公開(kāi)支出功能分類(lèi)已經(jīng)到了項級科目，而去年僅有教育、科學(xué)等支出公開(kāi)到了項級。
不過(guò)，部門(mén)三公經(jīng)費恐難直接進(jìn)行對比，如連年公務(wù)接待費數額最大的國家稅務(wù)總局，今年此項預算數仍為所有部門(mén)中最多的，達到39431.44萬(wàn)元，而這已經(jīng)比2013年預算數有所減少。國家稅務(wù)總局此前解釋?zhuān)蛟谟趪叶悇?wù)系統屬于垂直管理，下轄各省市國稅局系統人員龐大。
被指接待費預算在2000萬(wàn)元以上的農業(yè)部日前也在網(wǎng)站發(fā)布說(shuō)明，指出農業(yè)部系統總人數為174601人，其中在職人員93531人，離退休人員81070人，是中央國家機關(guān)中規模最大、人數最多的部門(mén)之一。2014年，農業(yè)部在職人員年人均公務(wù)接待費預算僅為263元。
而在《第一財經(jīng)日報》記者隨機采訪(fǎng)的普通民眾中，不少人表示對中央部門(mén)公布的三公經(jīng)費沒(méi)有“概念”，仍不知道具體花去了哪里，哪一筆支出是不合理的，“不直觀(guān)”是最多的評價(jià)。
“三公經(jīng)費”減少是否真的意味著(zhù)更多資金被節省下來(lái)？去年對中央部門(mén)的審計結果顯示，受“三公經(jīng)費”控制等影響，出現大量接待費用向下屬事業(yè)單位轉移的情況。