第十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議21日舉行。為期4天的會(huì )議將對《<中華人民共和國預算法>修正案草案》進(jìn)行第三次審議。

　　此前，在2012年底召開(kāi)的黨的十八大會(huì )議上，中央提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。十八屆三中全會(huì )頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出明確要求：“加強人大預算決算審查監督、國有資產(chǎn)監督職能�！边@對各級人大及其常委會(huì )的預算決算審查監督提出新的更高要求。

　　在這樣的背景下，預算法修正案草案三審稿會(huì )作出怎樣的修改？如何回應中央的要求？這備受關(guān)注。本刊日前專(zhuān)訪(fǎng)了全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪。近年來(lái)，他一直關(guān)注預算法修改，并就預算法的修改提出了一系列提案。

　　1 預算立法宗旨要體現“人民當家作主”的憲法精神

　　聲音周刊：蔣洪委員您好。您對預算法修正案草案第三次審議稿寄予怎樣的期待？最希望看到哪些內容被修改？

　　蔣洪：預算法修改的初衷，是要加強社會(huì )各界和各級人大及其常委會(huì )對政府公共資金使用的監督和審批力度，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預算改革的關(guān)鍵點(diǎn)是，要保障預算資金的使用符合社會(huì )公眾的利益和愿望，要用法律形式明確人大與政府之間的權責關(guān)系。因此，在預算資金使用過(guò)程中，人民代表大會(huì )能否對預算資金使用發(fā)揮有效的審批和監督作用至關(guān)重要。

　　在現行預算法中，有關(guān)人大對預算使用情況進(jìn)行監督的規定并不明確。實(shí)際狀態(tài)是，預算資金如何使用是政府決定的，而人大的監督和審批作用往往表現為形式化。這些在預算法的一些條款上也有體現。

　　預算法第一條規定了該法的立法宗旨，強調“健全國家對預算的管理，加強國家宏觀(guān)調控�！币簿褪钦f(shuō)，預算資金的使用是按照國家意志進(jìn)行的。但是，“國家意志”如何表達？用籠統的“國家”一詞會(huì )模糊公民、人大以及政府之間的相互關(guān)系，會(huì )有意無(wú)意地導致將政府行政部門(mén)視同為“國家”，使得預算的全過(guò)程實(shí)際上處于政府決策的狀態(tài)，這正是現行預算法存在的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　建議預算法修正案草案在立法宗旨中強調以下幾點(diǎn)：在預算過(guò)程中保障公民的各項基本權利；強化各級人民代表大會(huì )的審查和監督職能；規范政府收支行為。一句話(huà)，就是要在預算法立法宗旨中闡明憲法所規定的人民、人大和政府三者的關(guān)系。這三者的關(guān)系應該明確表達為：一切權力屬于人民，人大是最高權力機構，政府是執行機構。

　　2 預算法應保證預算信息的公開(kāi)透明

　　聲音周刊：為保障人民代表大會(huì )對預算的審批和監督權力，在預算法修正案草案中需要對哪些條款作出修改？

　　蔣洪：需要改變的方面很多，其中很重要的一項，就是關(guān)于預算信息的公開(kāi)�，F行預算法沒(méi)有這方面的規定，預算法修正案草稿二審稿中增加了一些有關(guān)規定，雖然有進(jìn)步，但是法律界限仍比較含糊。

　　預算法修正案草案二審稿提出：“經(jīng)本級人民代表大會(huì )或者本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準的預算、預算調整、決算，應當及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)�！边@僅提出了一個(gè)基本原則，但沒(méi)有明確何為“及時(shí)”，也沒(méi)有規定“公開(kāi)什么”，這就使得法律執行缺乏可操作性，損害了法律的權威性。

　　對公開(kāi)的方式，預算法修正案草案二審稿規定，各級政府的預算由財政部門(mén)負責公開(kāi)，各部門(mén)的預算由部門(mén)負責公開(kāi)。這樣不便于社會(huì )公眾了解信息，也增加了政府信息公開(kāi)的成本。因此，建議由財政部門(mén)集中負責公開(kāi)預算信息。

　　3 法律必須保證預算的完整性

　　聲音周刊：黨中央提出全口徑預算。究竟什么是全口徑預算？如何把這一精神落實(shí)在法律中？

　　蔣洪：預算法修正案草案二審稿提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”的原則，還提出在法律上構建公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算組成的預算體系，在預算完整性方面取得了進(jìn)步，但距離全口徑預算的目標還有距離，主要表現在以下幾方面。

　　首先，還存在未納入預算的收支。比如，財政專(zhuān)戶(hù)收支就沒(méi)有包含在這四種預算中。其次，當前國有資本經(jīng)營(yíng)預算占國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤不到10%，也就是說(shuō)，國有企業(yè)90%以上的利潤沒(méi)有納入預算。第三，目前的預算體系只體現了“收”和“支”，沒(méi)有體現資產(chǎn)負債，這就會(huì )導致很多支出轉換為另外的資產(chǎn)，而一旦轉換為另外一種資產(chǎn)，就脫離了公民與人大的監督視野。

　　所謂全口徑預算，我認為就是政府的全部收入，包括稅收收入、行政性收費收入、事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、社會(huì )保障基金收入、國有資本收益、其他一切政府收入，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶(hù)，不論由什么部門(mén)、單位、機構來(lái)管理，都必須納入預算。使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預算。

　　要真正做到全口徑預算需要做到兩點(diǎn)：一要把沒(méi)有納入四種預算的收入和支出全部納入，包括財政專(zhuān)戶(hù)的收支和留在國有企業(yè)使用的利潤情況的內容；二要編制政府的資產(chǎn)負債內容。這樣才能完整地、全口徑地反映所有公共資金和公共資產(chǎn)，真正實(shí)現預算的完整性。

　　4 法律應當強化人大的預算審批權

　　聲音周刊：在預算的編制和審批階段，您認為預算法應該如何強化人大的預算審批權？

　　蔣洪：預算法修正案草案二審稿提出，“報送各級人民代表大會(huì )審查和批準的預算草案應當細化�！边@一點(diǎn)提得很好，建議將“細化”的法律要求進(jìn)一步明確。也就是說(shuō)，要明確怎樣才是“細化”，因為細化的程序關(guān)系到人大對預算的審批的權力。

　　關(guān)于這一點(diǎn)，預算法修正案草案二審稿規定：“本級公共預算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項�！边@里面存在下列幾個(gè)法律上的問(wèn)題。

　　首先，草案二審稿只提到公共預算要編制到什么程度，沒(méi)有涉及其他預算，這有待法律進(jìn)一步明確。

　　其次，“公共預算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項”的規定，意味著(zhù)編制到款就符合法律規定了。但是，支出按功能分類(lèi)編制到款，所提供的信息不足以讓人大進(jìn)行有效的審批和監督。

　　第三，預算法修正案草案沒(méi)有明確是否按經(jīng)濟分類(lèi)編制預算，這會(huì )導致人大審批和監督預算權力的弱化。比如，僅看功能分類(lèi)，只知道教育支出花了多少錢(qián)，但是看不出這筆錢(qián)的具體用途，而經(jīng)濟分類(lèi)就是告訴你，這筆錢(qián)有多少花在工資上、辦公經(jīng)費上，等等。缺少了經(jīng)濟分類(lèi)信息，人大不僅不可能在預算審查過(guò)程中將政績(jì)工程、形象工程和不合理的公款消費等各種支出識別出來(lái)，也不可能削減這類(lèi)支出。

　　要想解決這個(gè)問(wèn)題，就必須在法律上明確預算編制的細化程度，最大限度地保障人大對預算的審批權和監督權。

　　5 預算審批之前的支出應適當限制

　　聲音周刊：我國的預算年度為1月1日至12月31日，而全國人民代表大會(huì )召開(kāi)會(huì )議的時(shí)間是每年3月，地方人民代表大會(huì )每年1月或2月召開(kāi)。也就是說(shuō)，無(wú)論全國還是地方，都是預算執行在前，人大審批在后。預算法修正案草案該如何解決執行與審批倒置的問(wèn)題？

　　蔣洪：要徹底解決這個(gè)問(wèn)題，可以采取程序上的調整。比如，把各級人民代表大會(huì )的會(huì )期提前到1月1日之前，或者把財政年度的起始時(shí)間推遲到各級人民代表大會(huì )之后。這兩種方式都是國際上的做法，都能夠有效避免執行在前、審批在后的情況。

　　預算法修正案草案二審稿采取了折中辦法，就是通過(guò)制定一些條款，讓人大授權政府部門(mén)，能夠在審批之前使用必須使用的資金。然而，在人大審批之前哪些資金可以使用？預算法修正案草案二審稿是這樣規定的：“上一年度結轉的支出；必須支付的本年度部門(mén)基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規定必須履行支付義務(wù)的支出，以及其他特殊支出�！边@相當于涵蓋所有的預算資金，也就是說(shuō)，人大審批之前，只要政府認為有必要就可以使用這些資金。這樣的話(huà)，審批也就失去了意義。

　　我認為，預算審批之前的支出應僅限于保證政府機構正常運行的基本支出部分，而其他支出應該經(jīng)人大審批后再執行。

　　6 行政部門(mén)的預算調整權應受到適當限制

　　聲音周刊：預算審批之后，在執行中難免會(huì )發(fā)生變化。那么，政府行政部門(mén)調整預算的權限究竟有多大？預算法中應該如何規定？

　　蔣洪：人大審批的預算與執行過(guò)程中的實(shí)際情況肯定會(huì )產(chǎn)生差異，適當的變通是必須的。這里要分清的是，哪些調整可以由政府行政部門(mén)自行決定，哪些調整必須由人大審批決定。如果所有的調整都由人大審批，就會(huì )影響工作效率；如果一切改變都可以由行政部門(mén)自行決定，實(shí)際上就否定了人大的審批。

　　與以往相比，預算法修正案草案二審稿對行政部門(mén)的預算調整權作了一些限制，但權力依然過(guò)大。二審稿規定，除了收支總額和某些類(lèi)級科目發(fā)生調整需要人大審批以外，其他改變都可以由行政部門(mén)自主決定。這就削弱了人大審批預算的權威性。我建議預算法對政府行政部門(mén)的預算調整權力作進(jìn)一步限制。

　　7 應保障人大在國庫管理中的權力和地位

　　聲音周刊：預算法修正案草案二審稿刪掉了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的條款，實(shí)際上是把國庫由中國人民銀行經(jīng)理改為由中國人民銀行代理，您對這個(gè)問(wèn)題怎么看？

　　蔣洪：這項改動(dòng)引起了財政部門(mén)和銀行部門(mén)的爭議。兩方都想強化自己對國庫的管理權，因此成為這次預算法修改中的熱點(diǎn)問(wèn)題。在作為國庫經(jīng)理的情況下，中國人民銀行對資金的使用有更大的監督權，而在代理的情況下，只是接受財政部的指令。兩種做法的區別就相當于，財務(wù)和出納由一個(gè)人擔任還是由兩個(gè)人分別擔任。一般管理規則是由兩個(gè)人分別擔任，這樣有助于相互管理和監督。所以，我認為國庫依然由人民銀行經(jīng)理為好。

　　不管是人民銀行還是財政部，它們都只是國庫的管理者，而不是賬戶(hù)的所有者。賬戶(hù)的所有者是各級人大。所以，在預算法修正案草案中如何確定人大在國庫管理中的地位和權力，是很重要的環(huán)節。

　　8 預算法與立法法的規定要相一致

　　聲音周刊：在預算法修正案草案二審稿中，增加了有關(guān)財政管理體系的條款，您對這方面立法有什么看法？

　　蔣洪：預算法修正案草案二審稿規定：“國家實(shí)行中央與地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務(wù)院規定，報全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )備案�！钡胤礁骷壵�府之間的財政管理體系也做了類(lèi)似規定，也就是說(shuō)，上級政府來(lái)決定，然后人大備案。

　　這項規定與立法法的規定是相抵觸的。立法法規定，全國人民代表大會(huì )與全國人大常務(wù)委員會(huì )行使國家立法權，財政、稅收、海關(guān)和外貿等基本經(jīng)濟制度，都要經(jīng)過(guò)立法才有效。也就是說(shuō)，財稅管理體制作為財政的基本制度，從立法法層面看，要經(jīng)過(guò)人大批準，而草案二審稿規定由政府行政部門(mén)決定，人大只是備案機構，這與立法法的規定顯然不相協(xié)調。

　　這樣的規定，很可能產(chǎn)生財力過(guò)于向中央集中的傾向，從而造成地方財力與事權不相匹配的狀況。所以，建議根據立法法規定改為，中央與地方之間的財政管理體制由全國人民代表大會(huì )立法規定，各級人民政府由各級人民代表大會(huì )負責財稅管理體制的實(shí)施。這樣，預算法與立法法就可以一致了。