作為美麗鄉村建設面臨的首要問(wèn)題，規劃是否合理關(guān)涉區域內城鄉統籌發(fā)展、村莊聚落形態(tài)重構和優(yōu)化以及村莊內基礎設施建設等諸多事項，重要性不言而喻。不過(guò)，《經(jīng)濟參考報》記者近期在基層調研了解到，盡管規劃為先的理念被地方官員和農民廣泛接受，但無(wú)規劃、偽規劃、亂規劃的問(wèn)題仍然存在，陷入“多龍治水”困局。主體不清、責任不明，資金不足、技術(shù)不全，統籌不力、剛性不強，規劃中暴露的種種弊病已經(jīng)成為美麗鄉村建設中必須首先要啃的“硬骨頭”。
“多龍治水”致規劃“打架”
除鄉村建設規劃上下層級之間“斷檔”外，各個(gè)部門(mén)間的規劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問(wèn)題也比較普遍。
從提出建設社會(huì )主義新農村開(kāi)始，“以規劃為先導”的理念就已經(jīng)成為鄉村建設中的各方共識，到了建設美麗鄉村的階段，規劃先行更是基本原則。但記者采訪(fǎng)了解到，目前我國大部分鄉村有上級原則規劃，無(wú)基層具體規劃，多部門(mén)項目規劃，少地區全域規劃。上下“斷檔”，左右“分割”，各地在“誰(shuí)來(lái)規劃”的問(wèn)題上存在分歧，由此產(chǎn)生的規劃“缺位”和“錯位”問(wèn)題非常嚴重。
記者首先對政府各層級間的鄉村規劃進(jìn)行梳理，發(fā)現省市級一般都有鄉村建設的原則性規劃，但到村鎮一級乃至縣一級大部分地方卻沒(méi)有合理科學(xué)的具體規劃，呈現“省市有規劃，縣鄉有做法，村里沒(méi)辦法”的狀態(tài)。
以河北為例。省一級近年來(lái)出臺了一系列有關(guān)鄉村建設規劃的法律法規，包括《河北省村鎮規劃建設管理條例》、《河北省新農村建設村莊規劃編制導則》等，對建設規劃的重要性和編制規則進(jìn)行了說(shuō)明。
在市一級，相關(guān)的建設規劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺了《邯鄲市村鎮規劃建設管理條例》，并在2005年修訂，對“改善村鎮的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推進(jìn)文明生態(tài)村鎮建設，加快城鎮化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展”等進(jìn)行了詳細說(shuō)明。
但到了市級以下，規劃編制和實(shí)施的普及率便大大降低。邯鄲市下轄的15個(gè)縣市中，盡管都在進(jìn)行鄉村建設，但并不是所有的縣都有完整的建設規劃。
除鄉村建設規劃上下層級之間“斷檔”之外，各個(gè)部門(mén)間的規劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問(wèn)題也比較普遍。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院教授彭真懷認為，鄉村建設規劃統籌的問(wèn)題非常突出。
在甘肅隴南市的一些村莊，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應對上級各個(gè)部門(mén)的年度檢查�？悼h的一位村干部告訴記者，有時(shí)候好幾個(gè)上級部門(mén)同時(shí)來(lái)村里檢查規劃的落實(shí)情況。在貴州興義市，一個(gè)村莊有各類(lèi)規劃十余個(gè)，但這些都是各個(gè)部門(mén)針對自身項目制訂的規劃，沒(méi)有村莊整體規劃的統籌，一些部門(mén)規劃難以實(shí)施。
彭真懷表示，一村多規劃緣于“多龍治水”。財政部門(mén)管一事一議，環(huán)保部門(mén)管農村環(huán)境集中整治，農業(yè)部門(mén)也有相關(guān)責任，各個(gè)部門(mén)都有支農資金、項目建設規劃或方案，各吹各的號各唱各的調，落實(shí)到具體村莊時(shí)，自然出現規劃“打架”現象。
“被規劃”問(wèn)題突出
一些村莊的規劃并未清晰，另一些村莊則由于做規劃時(shí)脫離村莊實(shí)際，片面模仿城市而把規劃變成“胡規亂劃”，建設規劃和基層實(shí)際“兩張皮”現象嚴重。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術(shù)顧問(wèn)唐和才曾經(jīng)擔任江蘇省姜堰市住建局的副局長(cháng)。他告訴記者，從專(zhuān)業(yè)上說(shuō)，目前村鎮規劃從理論到實(shí)踐，都還處于起步階段。高校沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)，設計部門(mén)也沒(méi)有相關(guān)人才。由于工作量大、利潤有限，很多專(zhuān)業(yè)設計院也不愿意搞農村規劃，實(shí)際上也不會(huì )搞農村規劃。
脫離鄉村實(shí)際做規劃，基層干部稱(chēng)之為“被規劃”。唐和才給記者講了一則“50萬(wàn)公廁規劃”的故事。當初他邀請專(zhuān)家給溱潼鎮湖南村做規劃設計，結果對方設計了一個(gè)50萬(wàn)元的公共廁所，比5A級風(fēng)景區的廁所都高級�！敖o我們做規劃的是一個(gè)建筑學(xué)院的院長(cháng)，他在中國規劃建設界很有名望�！碧坪筒耪f(shuō)�！暗珱](méi)有我們這些土專(zhuān)家了解農村。50萬(wàn)元的廁所，農村沒(méi)有那么多的錢(qián)，建成也就是個(gè)花瓶�！�
規劃編制缺乏科學(xué)性，與編制規劃資金拮據密切相關(guān)。在許多地方，尤其是在西部貧困地區，地方干部編制規劃時(shí)都遇到這樣的難題：錢(qián)從哪里來(lái)？“編制一個(gè)村莊規劃至少要20萬(wàn)元�！苯鼉赡暌恢必撠煷迩f規劃編制和審查工作的浙江臨海市農辦主任王志堅說(shuō)�！凹幢闶俏鞑控毨У貐^，一個(gè)村莊的規劃費用至少也要10萬(wàn)元�！�
規劃“變臉”造成資源浪費
鄉村規劃本來(lái)應該成為建設過(guò)程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端，成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“誰(shuí)來(lái)規劃”尚未理清，“怎么規劃”缺乏科學(xué)性，美麗鄉村建設過(guò)程中面臨的這些規劃問(wèn)題，束縛了基層干部群眾建設的腳步。鄉村規劃本來(lái)應該成為建設過(guò)程中的“指南針”，卻成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“我干了20多年村干部，村莊建設就沒(méi)有規劃�！蔽鞑磕呈∫晃淮逯�(shū)說(shuō)，上面政策時(shí)有變化，各個(gè)領(lǐng)導想法不一樣。有的說(shuō)要搞沿河風(fēng)光帶，有的說(shuō)要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒(méi)多久就要重新搞，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次，重復建設多，浪費多。
“從長(cháng)遠來(lái)看，未來(lái)10%的村莊會(huì )進(jìn)入城市，60%的村莊會(huì )空心化，30%的村莊會(huì )成為中心村中心鎮�！蹦祥_(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士生導師程同順說(shuō)，“中心村中心鎮是美麗鄉村建設的重點(diǎn)，規劃上也應該進(jìn)行重點(diǎn)把握。相反，如果沒(méi)有合理科學(xué)的建設規劃，在那些空心化的村莊建設上過(guò)多投入資金，無(wú)疑會(huì )造成資源的巨大浪費�！�
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攻克鄉村規劃難題須闖“三關(guān)” |
| 記者 翟永冠
朱峰/北京報道 |
編制一份科學(xué)合理的美麗鄉村建設規劃，是一個(gè)地區城鄉統籌發(fā)展的指引，是整合涉農資金高效利用的關(guān)鍵，也是完善村莊空間布局的抓手。在無(wú)規劃、亂規劃、偽規劃三大問(wèn)題的困擾下，基層官員及村民建言，解決好美麗鄉村建設規劃問(wèn)題，要政府組織、群眾參與，過(guò)好“規劃主體關(guān)”；要全域統籌、生態(tài)為先，過(guò)好“科學(xué)合理關(guān)”；要強化效力、整合投資、適當靈活，過(guò)好“貫徹落實(shí)關(guān)”。
規劃主體宜為縣級政府
鄉村建設規劃首先需要解決的問(wèn)題是規劃誰(shuí)來(lái)主導編制，村民如何參與�；鶎咏ㄑ�，考慮到鄉村建設涉及的部門(mén)多、資金散、項目雜、協(xié)調難，要在一定政府層級內理順部門(mén)間關(guān)系，明晰規劃責任，確定規劃牽頭部門(mén)。
甘肅省副省長(cháng)冉萬(wàn)祥認為，美麗鄉村建設規劃的制定，應該由縣級政府制訂規劃指導意見(jiàn)，指導各地做規劃。住建部村鎮建設司原司長(cháng)李兵弟也認為，要明確縣級政府在鄉村建設規劃編制中的責任和作用。李兵弟表示，市級政府直接做鄉村規劃有其優(yōu)勢，可以組織專(zhuān)家，從城鄉統籌的范圍科學(xué)規劃，但畢竟面對的村莊太多，對實(shí)際情況難以詳盡了解，而鄉級政府盡管了解基層，但資源不足，權力有限，也難以做到城鄉統籌。因此“建議把區域鄉村建設的規劃放在縣級政府，進(jìn)行縣域范圍內的統籌安排�！�
甘肅省住建廳副廳長(cháng)劉永堂表示，規劃編制、修編、審批權必須集中在縣或縣級以上政府，至于規劃的實(shí)施管理職能及處罰權各地要積極、盡量地下放鄉鎮。要在體制機制上盡快理順，以適應當前村鎮建設發(fā)展形勢的需要。
在規劃編制過(guò)程中，要能夠讓村民廣泛參與�！白屴r民表達自己的意愿和利益訴求，進(jìn)而參與到規劃過(guò)程中來(lái)，才能保證規劃結果的客觀(guān)公正和可實(shí)施性�！碧旖蚴徐o�？h縣委書(shū)記冀國強說(shuō)。
應遵循生態(tài)為先原則
在確定規劃主體后，如何編制出符合基層發(fā)展實(shí)際的鄉村建設規劃成為下一個(gè)問(wèn)題�；鶎用癖娊ㄗh，要按照“全域統籌，發(fā)揮體系規劃的指導作用”、“生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng )造可持續發(fā)展的農村社區”的原則，進(jìn)行鄉村建設規劃編制。
村莊建設規劃編制過(guò)程中首先要注重規劃的系統性，進(jìn)行全域規劃。冀國強表示，美麗鄉村建設規劃不是單純講怎么蓋房子，而是以城鄉發(fā)展總體規劃、土地利用總體規劃和城鄉一體化發(fā)展規劃為指導，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點(diǎn)，制定鄉村建設的整體規劃。
在西部地區，全域規劃也逐漸深入人心。甘肅省白銀市白銀區的美麗鄉村規劃不是孤立地做村莊規劃，而是以市、區編制的城鄉發(fā)展總體規劃、土地利用總體規劃和城鄉一體化發(fā)展規劃為指導，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點(diǎn)，制定全區美麗鄉村建設的整體規劃。
甘肅省白銀區委農工辦主任張蘭浩表示，當地在有了整體規劃后，再細化區域內生產(chǎn)、生活、服務(wù)各區塊的生態(tài)功能定位，明確民居、道路、垃圾污水等項目建設的時(shí)序與要求。各區塊功能定位明確后，各鄉鎮、村再按照建設規劃、整治規劃和近期集中建設區修建性詳細規劃三個(gè)梯次來(lái)編制村莊規劃。
其次，規劃編制還要把生態(tài)保護的理念貫穿其中。天津大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(cháng)陳冠益表示，村莊建設規劃要確定生態(tài)優(yōu)先的原則，創(chuàng )造可持續發(fā)展的農村社區。
“規劃要考慮農村接近自然的特點(diǎn)，體現生態(tài)思想，合理開(kāi)發(fā)利用農村可再生資源，積極推廣新能源利用措施和建筑節能措施�！标惞谝嬲f(shuō)，“通過(guò)各項能源生態(tài)轉換技術(shù)將農村地區普遍存在的農作物秸稈、人畜糞便和生活垃圾等轉變?yōu)榍鍧�、高效和無(wú)公害的燃料、肥料和飼料加以利用，從而提高農民的生活質(zhì)量和農村的居住環(huán)境，創(chuàng )造出美好、自然的農村生態(tài)環(huán)境�！�
規劃落地須有效力
科學(xué)合理的鄉村建設規劃確定之后，要能夠在實(shí)際建設過(guò)程中貫徹實(shí)施，規劃的生命在于落實(shí)�；鶎痈刹亢蛯�(zhuān)家建議，讓紙面上的規劃落到地上，要加強建設規劃的效力和約束力，實(shí)現對村莊建設的有效控制，對違反規劃的做法加以禁止。同時(shí)，考慮到農村的實(shí)際，還要在一定程度上保持規劃的穩定性和靈活性的有機統一。
首先，鄉村建設規劃確定后，要出臺相應的實(shí)施控制措施和行政執法保障，使規劃具有一定的約束力。甘肅省環(huán)保廳農村處處長(cháng)張文榮認為，村莊建設規劃編制完成后要進(jìn)行科學(xué)性評審，之后提交給縣級人大常委會(huì )通過(guò)，這樣規劃就能固定下來(lái)，不會(huì )因為領(lǐng)導更換而改變，保證規劃的效力和延續性。邯鄲市農工委副調研員閆明海建議，每個(gè)鄉鎮在美麗鄉村建設過(guò)程中成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)監督的機構，對政府部門(mén)和村民規劃執行的情況進(jìn)行監督，保證規劃能夠落實(shí)。
其次，要用規劃引領(lǐng)涉農資金集中整合使用，發(fā)揮規劃的導向作用�！绊椖亢唾Y金只能通過(guò)規劃去整合，這是美麗鄉村建設規劃中的重要內容�！备拭C省白銀市白銀區委書(shū)記李蘭宏表示�！耙赃@些規劃來(lái)統籌整合現有的各類(lèi)資源，如財政獎補、土地整理、環(huán)境連片治理、危房改造等多個(gè)部門(mén)的支農項目資金，集中用于美麗鄉村建設，使規劃早日落實(shí)�！�
另外，還要保持規劃的穩定性和靈活性的有機統一。南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授程同順說(shuō)，村莊規模很小，社會(huì )結構簡(jiǎn)單，發(fā)展具有不確定性，過(guò)于具體的藍圖和目標無(wú)法保證實(shí)現，反而降低了規劃的嚴肅性。因此，在保持規劃原則和大方向穩定的前提下，及時(shí)根據村民要求進(jìn)行調整。
