二戰后，國有化運動(dòng)在一些西方國家風(fēng)起云涌，英國工黨政府先后兩次掀起國有化浪潮。隨著(zhù)經(jīng)濟停滯不前，以及國企問(wèn)題不斷增多，英國開(kāi)始推動(dòng)私有化。通過(guò)對國有企業(yè)采取先易后難、分段推進(jìn)的改革步驟，英國對主要國企進(jìn)行了私有化，激發(fā)了企業(yè)活力，卸下了政府包袱，增加了財政收入。
在改革過(guò)程中，英國政府采取多種措施防止國有資產(chǎn)流失，保護中小企業(yè)和投資者利益，注重企業(yè)員工安置，使國企改革順利推進(jìn)。
先易后難分段 推進(jìn)國企改革
為治愈二戰創(chuàng )傷，從1945年12月起，英國工黨政府實(shí)行國有化政策，到上世紀70年代初，英國國有企業(yè)固定資產(chǎn)占全國總資產(chǎn)的30%，成為這一時(shí)期國家經(jīng)濟發(fā)展的支柱。與此同時(shí)，國有企業(yè)的問(wèn)題也逐漸顯現：企業(yè)冗員、效益低下、虧損嚴重，實(shí)體經(jīng)濟增長(cháng)乏力，出現以滯脹為特性的“英國病”。
1979年，撒切爾政府執政，為挽救英國經(jīng)濟開(kāi)啟了私有化大幕，執行了有計劃有步驟推行國有企業(yè)私有化的新經(jīng)濟政策，在財政戰略上堅持以貨幣主義為主的緊縮政策，放松政府管制，鼓勵市場(chǎng)競爭，改善投資環(huán)境，積極引進(jìn)外資。
撒切爾夫人推行“小政府、大社會(huì )”模式，首先撤回政府對工商業(yè)的直接干涉，把改革定位為不以政府獲得最大的財政收益為目標，而是通過(guò)資產(chǎn)重新分配，讓更多的人成為國有資產(chǎn)所有者。這種目標設置很大程度上減少了國企改革中可能出現的國有資產(chǎn)流失、國有股減持定價(jià)等問(wèn)題。
改革過(guò)程中，英國政府遵循“先盈利、再出售”原則，采取了先易后難、分段推進(jìn)的措施，將私有化目標基本鎖定在盈利狀況較好的國企上，包括英國石油、英國航空、勞斯萊斯和英國鋼鐵等知名品牌。1989年后，英國政府才開(kāi)始出售帶有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)及處于衰落的老企業(yè)。
在國有股減持過(guò)程中，英國政府通過(guò)各種措施，如簡(jiǎn)化購買(mǎi)手續、允許分期付款等，鼓勵普通居民尤其是本企業(yè)職工購買(mǎi)股票，最大限度吸收廣大國民參與，從而既增加購買(mǎi)國有股的資金來(lái)源，又保證出售時(shí)的公平性。
為保證國有資產(chǎn)不被賤賣(mài)，英國政府制定了一套完整的體系，主要包括：一、法律和法規約束。國有股出售之前，在主管不同產(chǎn)業(yè)的政府部門(mén)外成立獨立于政府的私有化立法和政策制定委員會(huì )，由他們結合公眾意見(jiàn)制定相關(guān)法律法規，避免人為干擾；二、政府任命一些專(zhuān)業(yè)人士對國有資產(chǎn)進(jìn)行評估，涵蓋金融、財務(wù)、證券管理、法律等各方面人才，專(zhuān)業(yè)人士提交評估報告，爭取國有股賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)；三、設立國有資產(chǎn)私有化績(jì)效審計司，通過(guò)嚴格審計防止國有資產(chǎn)流失。
為保證改革順利進(jìn)行，英國政府還制定了一系列配套措施，比較典型的是特別股權安排、照顧職工和分散小額股東的權益。特別股權安排是指政府保留一部分國有股權暫不出讓?zhuān)康脑谟诜乐鼓承┬袠I(yè)或私人企業(yè)利用私有化改造，采取惡意收購或兼并國有企業(yè)的不良做法，同時(shí)也制約企業(yè)的管理人員利用私有化改造轉公為私，瓜分國有資產(chǎn)。照顧職工和分散小額股東權益，重點(diǎn)在于合理確定職工持股購股方案，一般讓本企業(yè)職工持有本企業(yè)總股份的10%左右。
改革激發(fā)企業(yè)活力 負面影響不容忽視
撒切爾執政期間，政府共出售或私有化了50家國有企業(yè)，其中包括數十家電力和水利企業(yè)，為政府財政籌集資金超過(guò)500億英鎊。由于制度設計較完備，執行有力，從1979年到1989年，英國企業(yè)私有化進(jìn)程順利，企業(yè)活力被有效激活，大多數改制國企在上市后表現較好，英國成年人持股比重從7%上升至25%。
1979年英國政府推行的私有化，掀起了西方政府管理國企的一場(chǎng)革命。英國采取業(yè)務(wù)出售、管理層和員工收購、授予特許權、股票上市等手段，使企業(yè)以一種清新、透明的方式開(kāi)始經(jīng)營(yíng)，外部投資者能夠清楚了解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。改革之后，企業(yè)活力大增，英國政府不僅通過(guò)股份制得到了660億英鎊的收入，而且每年可從這些企業(yè)中得到33億英鎊的稅收。
但私有化的負面效果也不容忽視，包括公共服務(wù)建設投入減少、物價(jià)持續上漲、企業(yè)大幅裁員、政府財政轉移支付增加等。例如，英國鐵路公司私有化導致政府對該行業(yè)的年度財政轉移支付，從上世紀80年代后期的10億英鎊左右，提高到2006-2007財年的60億英鎊，而私營(yíng)鐵路公司也將運營(yíng)成本轉嫁給消費者，使得火車(chē)票價(jià)逐年上漲。政府對煤炭行業(yè)的私有化導致1985年煤炭工人大罷工，此后10年間，煤炭行業(yè)失業(yè)人員增加了20多萬(wàn)。私有化以來(lái)，英國電信集團裁員人數也超過(guò)10萬(wàn)。
注重安撫職工 避免各方抵制
英國私有化進(jìn)程一直在持續，2010年以來(lái)，英國政府主導了新一輪的私有化浪潮。為確保改革順利推進(jìn)，英國政府的私有化方案更注重完整性、長(cháng)期性和安撫性，有效地避免了員工與雇主、員工與政府之間的沖突。以英國皇家郵政改革的例子最為典型。
2013年10月，英國皇家郵政集團登陸倫敦證交所，上市首日即受熱捧，收盤(pán)時(shí)股價(jià)大幅上漲38%，成功募集資金約17億英鎊，成為年度歐洲地區規模最大IPO事件，同時(shí)也是過(guò)去十多年來(lái)英國最大國有企業(yè)私有化案例。
根據英國政府和皇家郵政集團的計劃，皇家郵政集團10%的股票無(wú)償派發(fā)給該集團員工，平均每人將獲725股。若以發(fā)行價(jià)計算，每名員工所持股票價(jià)值約為2392.5英鎊。同時(shí)規定，員工需持有股票3年之后才能出售，持股5年之后再出售可免征所得稅。
由于政府在補償計劃上相對慷慨，且從宣布上市計劃至今皇家郵政并未進(jìn)行大規模裁員，該私有化計劃獲得內外部較高比例認可。數據顯示，僅不到0.5%的員工拒絕接受郵政集團的無(wú)償送股，換言之，支持此次私有化的員工比例接近100%。
盡管英國通信工人工會(huì )一直以來(lái)反對并批評政府此次私有化計劃，并有皇家郵政員工在集團上市首日還聚集在倫敦證交所門(mén)前抗議，但總體而言，科學(xué)合理的上市設計、人性化的員工補償與持股激勵計劃，使皇家郵政上市成為一樁皆大歡喜的交易，也為英國政府下一步私有化奠定了基礎。
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法國：分類(lèi)管理 合同約束 明確責任 |
| 記者 李明
陳春園 林超/巴黎 北京報道 |
在法國國企業(yè)改革進(jìn)程中，政府在明確國家職能的前提下，通過(guò)劃分戰略核心部門(mén)和競爭性行業(yè)，對國有企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理，并以合同化的方式約束政府與企業(yè)間的責任和義務(wù)，使經(jīng)營(yíng)和監督分開(kāi)運行，既確保了國家對關(guān)鍵性國有企業(yè)的控制力，又保證競爭性國有企業(yè)擁有充分的經(jīng)營(yíng)自主權�！�
明確國家職能 建立制度框架
法國電力集團是法國“電老大”，2005年實(shí)現整體掛牌上市，從國有獨資企業(yè)轉變?yōu)閲铱毓傻墓煞葜乒�。法電集團改制是法國國有企業(yè)改革的一個(gè)范例。
法電集團成立于1946年，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運營(yíng)企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋電力行業(yè)上下游各環(huán)節，以及天然氣和能源貿易及服務(wù)領(lǐng)域。
隨著(zhù)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，歐盟分別于1996年和2004年發(fā)布指令，確定開(kāi)放電力市場(chǎng)和引入競爭機制。從2000年起，法國政府用了5年時(shí)間準備，為法電集團等公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革建立法律和制度框架，然后才實(shí)施改制。2002年7月，法國總理拉法蘭在新政府《施政綱領(lǐng)》中明確將法電集團等國企改制上市。2003年2月，法國經(jīng)濟、財政和工業(yè)部的專(zhuān)家組呈交了一份《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》的報告。當年7月，法國政府向議會(huì )呈交了一份《關(guān)于國有企業(yè)的管理》的專(zhuān)家調查報告。這兩份報告對法國政府的職能與國企管理進(jìn)行了反思，提出包括建立國家參股局、公共服務(wù)使命合同化、國企改制上市等一系列改革措施，明確了法國國企改革的原則和制度框架。
在此基礎上，2004年11月，法國政府組成了一個(gè)包括政界、工業(yè)界和學(xué)界代表組成的專(zhuān)家委員會(huì )，制訂了法電集團改制后的發(fā)展戰略與經(jīng)營(yíng)模式，分析了資本開(kāi)放的條件與時(shí)機。改制上市方案經(jīng)議會(huì )批準后，2005年10月，法國政府與法電集團簽署公共服務(wù)合同，確定國家為電力系統的管理方，法電集團為電力系統的主要經(jīng)營(yíng)方。
由此可以看出，法國在國企改制之前，先從明確國家職能入手，把政府的公共行政管理職能與國家所有權職能分開(kāi)，在公共財政體系下建立起統一的國家股東機構——國家參股局。國家參股局向國家參股的企業(yè)委派一至三名代表，出席股東大會(huì )，與股東建立對話(huà)機制，參與企業(yè)決策。
分類(lèi)管理 合同約束
為法國國企改革定調的兩份報告《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》和《關(guān)于國有企業(yè)的管理》指出，國企本質(zhì)仍是企業(yè)，必須有競爭力，國企管理模式需要適應歐盟要求開(kāi)放市場(chǎng)的新要求以及全球化的新趨勢；國家要切實(shí)履行股東職責，但需避免濫用權力。
2005年德維爾潘出任法國總理后，延續了前任總理拉法蘭有關(guān)國企改革的思路，提出了行政和公共服務(wù)部門(mén)改革計劃，將法國公共服務(wù)對象分成三大類(lèi)：第一類(lèi)是不能僅用商業(yè)原則考量的部門(mén)，繼續由國家全權管理，包括公共衛生、教育、印刷、鑄幣、基礎設施等；第二類(lèi)是屬于商業(yè)活動(dòng)范圍但涉及國家戰略利益的部門(mén)，繼續由國家控制，包括核電、航天航空、國防軍工以及郵政等；第三類(lèi)是可以同私營(yíng)企業(yè)競爭的部門(mén)，開(kāi)放資本，允許企業(yè)尋找回報高的項目，如能源、交通運輸等。
對于公益性和壟斷性的國有企業(yè)，法國采取的是國家獨資或國家控股的方式，從價(jià)格、投資、分配等方面實(shí)行嚴格的控制，管理比較嚴格。對于競爭性行業(yè)，法國采取的是國家參股的方式，甚至是出售等退出方式，這類(lèi)企業(yè)大多是競爭性的國有工業(yè)企業(yè)，政府基本上不采取直接行政控制，也不干預企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只是通過(guò)國家所擁有的股份權，來(lái)影響企業(yè)的重大戰略決策。
目前，法國政府共向71家企業(yè)參股，其中港口、機場(chǎng)等交通基礎設施管理企業(yè)24家，航空航天和國防軍工企業(yè)10家。國家參股企業(yè)2012年實(shí)現營(yíng)業(yè)收入1450億歐元，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%，航空航天和國防軍工企業(yè)約占19%，公共交通和服務(wù)業(yè)各占14%。
在行政和公共服務(wù)部門(mén)改革中，法國采取了或者通過(guò)立法方式明確國家部分職能，或者國家與企業(yè)簽訂公共服務(wù)合同的形式，來(lái)規范和加強特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務(wù)職責，并確保企業(yè)的競爭力和公共服務(wù)事業(yè)內容的透明度。而嚴格遵守合同，成為公共服務(wù)參與者的行為準則。
法國對國有企業(yè)并不強調政企之間的完全分開(kāi)，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權，又要采取適當的經(jīng)濟杠桿手段，切實(shí)行使國家所擁有的控股權。
經(jīng)營(yíng)監督分離 避免利益沖突
《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》報告認為，在向競爭性市場(chǎng)漸進(jìn)開(kāi)放和對私有資本投資開(kāi)放的背景下，公共服務(wù)可以由非政府機構管理，在保證服務(wù)合同經(jīng)濟性和透明性的條件下，可授權企業(yè)完成，同時(shí)要建立跟蹤機制以保證公共服務(wù)效率。
在法電集團改制過(guò)程中，法國成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會(huì )，對法電集團的合同執行情況實(shí)施后續跟蹤。跟蹤委員會(huì )與法電集團每三年編制一次合同執行總結報告，并呈交議會(huì )審批。
為加強透明度，法國政府強調，企業(yè)或相應的經(jīng)濟實(shí)體的全部或部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應與公共服務(wù)活動(dòng)區分，以避免收益轉移，并確保行業(yè)競爭合法性，確保公共服務(wù)參與者在嚴格遵守合同的基礎上具備競爭力。
與此同時(shí)，法國將國家所有權機構和監察機構分離，經(jīng)營(yíng)權由國家參股局行使，而在法國財政部?jì)攘硗獬闪⒘艘粋�(gè)與國家參股局平行的監督機構——國家監督署，負責國有企業(yè)和公共服務(wù)機構的監察工作。經(jīng)營(yíng)與監督分離可以避免利益沖突，加強公共部門(mén)領(lǐng)導人的責任感。
國家監察署的任務(wù)是向政府通報受監察企業(yè)或機構的情況，同時(shí)將政府有關(guān)經(jīng)濟和財政的具體政策傳達給受監察企業(yè)或機構。國家監察署既要識別國有企業(yè)和公共機構的主要經(jīng)濟、財政風(fēng)險，并采取一切防范措施，也要對這些企業(yè)和機構的效率做出評價(jià)。近年來(lái)，除個(gè)別情況外，國家監察員已不再介入國企管理。但是在使用公共資金的機構，國家監察員對某些重大支出仍有發(fā)言權，并有權對遵守公共采購程序提出要求。
劃分戰略核心部門(mén) 確保國家政治經(jīng)濟安全
法國經(jīng)濟國有化程度較高，國企對經(jīng)濟增長(cháng)發(fā)揮重要作用，但私有制仍然是法國生產(chǎn)資料占有的基本形式，國有經(jīng)濟與私營(yíng)經(jīng)濟并存，構成了法國“計劃型”混合經(jīng)濟的基礎。
為保證國家戰略利益，法國政府將一些行業(yè)列為“戰略核心”部門(mén)，對涉及這些行業(yè)的企業(yè)擁有并購否決權。2005年12月，法國政府不顧歐盟委員會(huì )反對，發(fā)布“反公開(kāi)要約收購”政令，規定11個(gè)行業(yè)為法國經(jīng)濟戰略部門(mén)，包括博彩、安全、生物技術(shù)、解毒劑生產(chǎn)、通信攔截設備與技術(shù)、數字系統安全、軍民兩用技術(shù)、與加密和解密相關(guān)產(chǎn)業(yè)、涉及國防安全的技術(shù)、軍工、國防部供應商和承包商，法國政府有權否決針對這些行業(yè)企業(yè)的要約收購。
針對一些重要基礎設施建設和其它行業(yè)企業(yè)，法國政府也實(shí)施國有化戰略，對一些企業(yè)進(jìn)行注資，保證這些企業(yè)的控制權不落入外國企業(yè)之手。2008年6月，法國政府宣布持有法國西部圣納澤爾港口9%股權，以換取否決權和對該港口發(fā)展戰略的話(huà)語(yǔ)權。
