融資乏途
地方政府蜂擁借道PPP
商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金，對PPP的推廣躍躍欲試
段柳
地方債務(wù)壓頂之下，PPP(公共私營(yíng)合作制)日漸成為官方的時(shí)髦詞。
國務(wù)院上周推出80個(gè)示范項目，面向社會(huì )公開(kāi)招標，鼓勵和吸引社會(huì )資本以合資、獨資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設營(yíng)運。PPP就被視為其中重要的合作方式。
目前財政部正在推廣的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一種狹義的PPP，是政府與社會(huì )資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系。
在此之前，地方對PPP已經(jīng)躍躍欲試：各地接連不斷開(kāi)展PPP培訓班，探索籌備PPP中心，尋找智囊機構研究試點(diǎn)項目等。
作為財政部力推的政府與社會(huì )資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式，PPP被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險、為新一輪城鎮化籌資的重要手段，
但地方對PPP的熱捧，也引發(fā)了學(xué)界的擔憂(yōu)。
多位財稅領(lǐng)域專(zhuān)家呼吁，地方政府切忌一哄而上，如像此前那樣，把投融資平臺用到“極致”，不僅無(wú)助緩解地方債務(wù)風(fēng)險，還可能帶來(lái)新一輪危機。還有學(xué)者提出，PPP不僅是融資工具，更是一種新的管理方式，對政府的管理能力也提出了新的挑戰。
地方“蠢蠢欲動(dòng)”
當前中央多個(gè)部門(mén)反復提出政府購買(mǎi)服務(wù)，并主推PPP，似乎為地方找到了紓解地方債務(wù)風(fēng)險和城鎮化資金難題的良方。
據《第一財經(jīng)日報》記者了解，由于BT(建設-移交)融資模式的弊端盡顯，很多地方都出現商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金，并對PPP的推廣有極大積極性。
去年11月，財政部已選定哈爾濱市與洛陽(yáng)市為亞洲開(kāi)發(fā)銀行PPP項目全國首批試點(diǎn)城市，亞洲開(kāi)發(fā)銀行將通過(guò)技術(shù)援助和優(yōu)惠貸款支持試點(diǎn)城市。
今年4月初的消息顯示，哈爾濱市預計將于今年年底正式與通過(guò)招標確定的社會(huì )資本合作伙伴簽訂PPP協(xié)議；今年2月的公開(kāi)信息顯示，洛陽(yáng)市的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為貸款支持項目。
今年以來(lái)，PPP在地方上的推廣更加火熱，已有非試點(diǎn)省份找到智囊機構，希望能在當地研究一些PPP項目。有財政學(xué)者表示，幾乎每天都能接到地方財政系統官員的電話(huà)，要求給予相關(guān)指導或前往開(kāi)辦培訓。
地方對PPP的熱情，引發(fā)一些財政學(xué)者的擔憂(yōu)，包括“一定要防止一哄而上”，以及“一定要吸取地方債的教訓”。
學(xué)者們擔心，PPP現在被提到一個(gè)前所未有的高度，有點(diǎn)感覺(jué)“饑不擇食”，就像當年的地方債一樣，被地方認為是萬(wàn)能的，能化解地方債務(wù)風(fēng)險又能提高城鎮化率，一切都能用PPP來(lái)解決。
“因為地方現在融資，靠投融資平臺和土地出讓已經(jīng)難以為繼，他們看到了新的希望，有了救命稻草，得趕緊抓住。十八屆三中全會(huì )后，地方改革的熱情空前高漲，改革熱點(diǎn)立刻轉向PPP�！庇袑W(xué)者說(shuō)。
對于PPP緣何突然火熱，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(cháng)胡象明將背后動(dòng)因歸結為：政績(jì)沖動(dòng)和外部壓力�！耙皇钦賳T有政績(jì)沖動(dòng)，另一方面是受到了對高速公路、醫療、教育等公共服務(wù)發(fā)展有需求的社會(huì )公眾的壓力，但政府又缺乏資金，所以需要‘借錢(qián)’�！�
不僅在學(xué)界，同樣主推此項工作的財政部也有類(lèi)似看法，監管層在布置PPP工作時(shí)，也明確表示要防止地方“一哄而上”。據《第一財經(jīng)日報》記者了解，財政部的試點(diǎn)不會(huì )很快完成，還需要積累經(jīng)驗，有待情況梳理好后才會(huì )推廣運用。
警惕夸大融資功能
隨著(zhù)城鎮化的繼續推進(jìn)，未來(lái)需要的資金規模更為龐大，如財政部副部長(cháng)王保安此前表示，城鎮化所需資金約42萬(wàn)億元；但從財政收支情況來(lái)看，近兩年全國公共財政收入保持在11萬(wàn)億~12萬(wàn)億，同時(shí)政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經(jīng)相當。公開(kāi)資料顯示，一些地方償債對土地出讓收入的依賴(lài)度較高。
在此形勢下，PPP正被視作破解土地財政困局的籌資“神器”。但也有越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始呼吁，不要過(guò)分夸大PPP的“融資”功能，否則可能“物極必反”。
在近期中財-鵬元地方財政投融資研究所主辦的“地方財政投融資與公私合作學(xué)術(shù)研討會(huì )”上，財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔等多位學(xué)者均表示，PPP不僅僅是“融資”手段，更是一種管理手段，如果簡(jiǎn)單希望化解地方債務(wù)風(fēng)險而盲目追求融資效果，可能會(huì )難以實(shí)現預期效果。
“融資是內容之一，(PPP)更是一種管理模式，如果只說(shuō)融資，恐怕解決不了現在想解決的問(wèn)題�！睂O潔說(shuō)。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔軍也認為，PPP更多是一種管理手段，不否認它有融資功能，但如果過(guò)分夸大融資功能，像現在的融資平臺公司一樣用到“極致”，“可能會(huì )帶來(lái)新的危機，或者會(huì )走不下去”。
在較早開(kāi)始研究PPP的財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康和孫潔合作的文章中，對PPP管理模式和融資模式的區別有一段論述。他們認為，融資只是PPP的目的之一，并不是全部，政府和公共部門(mén)除了利用民營(yíng)部門(mén)的資本以外，大多都還利用了民營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)與管理技術(shù)；其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險而將整體風(fēng)險最小化；最后，與風(fēng)險控制相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會(huì )綜合效益最大化的導向，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過(guò)分追求局部利益的制約的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。
“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進(jìn)入，減少民營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，會(huì )確保其經(jīng)營(yíng)具有一定的收益水平，但又不應收益過(guò)高，如果收益過(guò)高，政府方面也會(huì )作出相應控制�！鄙鲜鑫恼路Q(chēng)。
或將建立各級PPP中心
據《第一財經(jīng)日報》記者了解，在地方政府對PPP熱情高漲的背景下，現在已有省級政府在探討成立PPP中心、PPP管理中心等機構。另?yè)襟w報道，財政部也正在醞釀成立PPP中心。江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP試點(diǎn)中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在爭取PPP模式在當地率先試點(diǎn)。
財政部官方網(wǎng)站日前刊登了一則署名為清潔發(fā)展機制基金的文章。下屬于財政部的中國清潔發(fā)展機制基金管理中心成立三年多來(lái)，一直在探索通過(guò)PPP動(dòng)員社會(huì )資金參與節能減排項目。
文章稱(chēng)，國際經(jīng)驗表明，PPP中心是成功推廣應用PPP的重要支持機構，承擔著(zhù)政策咨詢(xún)、技術(shù)支持、能力建設、促進(jìn)或直接投資等重要職能。凡是PPP市場(chǎng)較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專(zhuān)門(mén)管理機構，PPP中心利用自身專(zhuān)業(yè)人員和大量外圍專(zhuān)家，可以為政府提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機制性失效問(wèn)題，在成功推行PPP中發(fā)揮著(zhù)至關(guān)重要的作用。
事實(shí)上，國家層面的PPP中心設置主要有兩種方式，一種設立于財政部，如英國、澳大利亞維多利亞州、南非等，另一種獨立于政府部門(mén)之外，如德國、韓國。
“國外成功運行的PPP中心大多設于財政部，這樣有利于將PPP與其他財政支出、政府債務(wù)等統籌管理�！鄙鲜鑫恼路Q(chēng)。
地方層面是否設立PPP中心，則在很大程度取決于本國的經(jīng)濟規模與結構，以及投資決策權的下放程度。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設立國家PPP中心外，均設立了地方PPP中心。
盡管政府意愿在PPP推廣中起到了關(guān)鍵作用，但有學(xué)者建議，要提防地方對于醞釀PPP中心熱情過(guò)度，將此視為一個(gè)“謀官”之處，決策也需要更加透明公開(kāi)，防止地方主政官員“一言堂”，拍腦袋做決定。
“合同管理”對政府提出新挑戰
PPP不只是融資手段，長(cháng)達20~30年的合同期以及復雜的管理過(guò)程，對政府的管理能力提出很高的要求�！肮芾砗贤呛诵��！痹谏鲜鲅杏憰�(huì )上，多位財政學(xué)者反復提出這一觀(guān)點(diǎn)。
在定價(jià)管理方面，國內外均存在并不成功的案例。如美國1992年以合同外包的形式成立了美國濃縮鈾公司，要求公司致力于核電技術(shù)升級并在50年特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，交回聯(lián)邦政府。該公司利用特許經(jīng)營(yíng)權于1999年成功上市，上市后私人部門(mén)覺(jué)得賺錢(qián)很成功，就停止了核電技術(shù)升級，2000年關(guān)閉了兩家生產(chǎn)濃縮鈾設備的廠(chǎng)商。最新數據顯示，這家公司由于遲遲未能開(kāi)發(fā)低成本高效率的新技術(shù)，已經(jīng)喪失了競爭力，面臨破產(chǎn)清算。
有分析對此認為，公用事業(yè)改革應該在堅持公益性的前提下引入民營(yíng)資本，用法規來(lái)監督，最終達到效率和公平的最優(yōu)。不能因政府有財政壓力，就把公有事業(yè)作為一個(gè)盈利行業(yè)賣(mài)掉，令其簡(jiǎn)單成為公司牟利的手段。
財政部財科所研究員孟翠蓮則認為，財政部未來(lái)要推的PPP應該采取彈性定價(jià)，會(huì )讓私營(yíng)部門(mén)盈利，但不會(huì )是暴利。孟翠蓮建議建立一種動(dòng)態(tài)調整的定價(jià)或政府補貼機制，形成長(cháng)期穩定的投資回報，同時(shí)還要有績(jì)效評價(jià)機制，根據企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調整投資回報率，從而對社會(huì )資本產(chǎn)生吸引力。
此外，為了吸引資金，地方政府往往承諾“兜底”，以至于后期產(chǎn)生高昂成本。有學(xué)者建議說(shuō)，要防止惡性競爭，因為在這個(gè)過(guò)程中需要引入大量資金，肯定會(huì )產(chǎn)生一定競爭，省際之間、地區之間不能為了吸引資金讓渡過(guò)多的利益。
建議立法先行
去年年底公布的“十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃”，將“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”列為二類(lèi)立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案。
國家發(fā)改委的信息顯示，發(fā)改委法規司早已著(zhù)手研究基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作，將按照在2014年上報國務(wù)院，2015年完成國務(wù)院審查并提請全國人大常委會(huì )審議，本屆人大任期內出臺的目標安排工作進(jìn)程。
孟翠蓮表示，推廣PPP應當立法先行，“可以學(xué)習房產(chǎn)稅先立法后征稅，我們目前正在探討的《特許經(jīng)營(yíng)法》肯定會(huì )有助于降低交易成本等，為PPP提供制度性的土壤，而不是當作一個(gè)政府找錢(qián)的工具�！�
她還認為，PPP是長(cháng)期的戰略合作關(guān)系，這需要公私雙方都有契約精神，長(cháng)期來(lái)看會(huì )有大量資金進(jìn)入，應當用法律來(lái)規范雙方的責任義務(wù)分擔等�！澳壳罢鸩莸摹短卦S經(jīng)營(yíng)法》會(huì )面臨很大的難題，要克服法律上面的很多空白，以及法律之間‘打架’的問(wèn)題�！�
更迅速、更便捷閱讀深度解析、分享新銳觀(guān)點(diǎn)，請掃描二維碼，關(guān)注經(jīng)濟參考報微信公共賬號。
