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趙乃育/繪 |
今年鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)被列為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重中之重。消息人士透露，為盡快支持鐵路土地開(kāi)發(fā)取得突破，由國家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)方案已獲得國務(wù)院同意，最快將于5月底出臺。
《經(jīng)濟參考報》記者獨家獲悉，中國鐵路總公司已經(jīng)對18個(gè)項目編制了綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方案，要求各鐵路局集中技術(shù)、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團公司；與此同時(shí)，將搭建全路性綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與區域性合作平臺，在技術(shù)、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
巨額資金缺口嗷嗷待哺
隨著(zhù)鐵路管理體制的重大改革，單一依靠國家投資來(lái)推動(dòng)鐵路建設越來(lái)越困難。即將推出的鐵路發(fā)展基金明后年的融資總規模只有四五千億元，國家財政對鐵路公益運輸的補償或不足千億。面臨巨額資金缺口，鐵路自身亟須培養“造血”能力。
半年時(shí)間內，今年的鐵路投資已經(jīng)調整三次。中國鐵路總公司日前召開(kāi)電視電話(huà)會(huì )議落實(shí)國務(wù)院有關(guān)決定，一是全年投資總額在7000億元基礎上，增至8000億元以上；二是開(kāi)工項目由前次44項增至48項基礎上，本次增至64項；三是新論證的項目在條件成熟時(shí)，年內也可開(kāi)工；四是今年新投入運營(yíng)的線(xiàn)路要達到7000公里以上；五是設備投資額由1200億元增至1430億元以上。
這是鐵路在2011年、2012年、2013年連續三年投資放緩之后，重歸8000億元高點(diǎn)，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點(diǎn)。業(yè)內人士預測，到年底實(shí)際完成額或超過(guò)8000億元，今年也有可能成為史上投資最多的一年。
截至2013年底，中國鐵路營(yíng)運里程突破10萬(wàn)公里，高鐵突破1萬(wàn)公里。根據調整后的《中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃》，到2020年，全國鐵路營(yíng)業(yè)里程達到12萬(wàn)公里以上，建設客運專(zhuān)線(xiàn)1.6萬(wàn)公里以上，規劃既有線(xiàn)增建二線(xiàn)1.9萬(wàn)公里，既有線(xiàn)電氣化2.5萬(wàn)公里。要完成2020年的既定目標，未來(lái)幾年鐵路建設投資仍需保持高位。
大規模建設給鐵路帶來(lái)了資金困難和運營(yíng)負債兩大難題，截至2013年9月30日，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬(wàn)億元，負債3.06萬(wàn)億元，在建工程1.55萬(wàn)億元，巨額負債已嚴重拖累鐵路發(fā)展。
以中西部為例，“十二五”期間，中西部國家鐵路建設投資1.85萬(wàn)億元、投產(chǎn)新線(xiàn)2.3萬(wàn)公里；“十二五”前3年，中西部地區完成建設投資1.15萬(wàn)億元、投產(chǎn)新線(xiàn)7000公里，這意味今明兩年中西部地區鐵路投資需完成7000億元。
以地養路破解融資瓶頸
“高鐵的開(kāi)通帶動(dòng)沿線(xiàn)、站場(chǎng)土地升值，鐵路企業(yè)握有大量土地，理應享有因鐵路帶來(lái)的發(fā)展效益�！敝袊こ淘涸菏客鯄�(mèng)恕向《經(jīng)濟參考報》記者表示，鐵路建設和運營(yíng)在拉動(dòng)區域經(jīng)濟發(fā)展、帶動(dòng)沿線(xiàn)土地、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)上發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生了良好的社會(huì )效益，但是鐵路企業(yè)自身經(jīng)濟效益較低，社會(huì )效益與企業(yè)效益反差較大。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)一直被寄予厚望。2013年8月9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》(國發(fā)[2013]33號)，提出加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，允許并鼓勵線(xiàn)路用地及車(chē)站的土地綜合開(kāi)發(fā)利用，明確要求地方政府呀支持鐵路企業(yè)對土地的綜合開(kāi)發(fā)。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)就是結合鐵路項目建設，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，提高土地利用效益，帶動(dòng)沿線(xiàn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，并以開(kāi)發(fā)收益補貼鐵路建設和運營(yíng)。
中國鐵路總公司副總經(jīng)理彭開(kāi)宙表示，土地是稀缺不可再生的資源，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程加快，土地供需矛盾日益突出，資產(chǎn)價(jià)值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源，特別是鐵路快速發(fā)展的過(guò)程中，車(chē)站周邊及沿線(xiàn)土地大幅增值，蘊藏著(zhù)巨大商機，還可利用國家支持政策、行業(yè)優(yōu)勢，結合新線(xiàn)建設，進(jìn)一步拓展土地新增資源。
“原來(lái)鐵路建設都交給當地市政府了，這個(gè)模式是雙輸的，我修不了鐵路，你的土地也不能增值，現在修軌道的公司都虧本，需要政府補貼，政府沒(méi)有那么大力量就靠舉債�！眹临Y源部相關(guān)負責人說(shuō)。
這位負責人表示，怎么解決經(jīng)濟上的問(wèn)題？可參考香港地鐵模式，軌道交通和沿線(xiàn)的土地開(kāi)發(fā)掛鉤。鐵路的修建，軌道交通的修建會(huì )帶來(lái)增值效應的外溢，現在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分，就形成了良性的循環(huán)。
通過(guò)土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟效益，以支持鐵路建設和運營(yíng)，這或許為中國鐵路投融資打開(kāi)政策空間。以廣州鐵路局為例，廣深鐵路土地所有權總面積約1200萬(wàn)平，廣深沿線(xiàn)站段所占面積大約400萬(wàn)平。由于廣深沿線(xiàn)腹地經(jīng)濟較好，沿線(xiàn)部分站點(diǎn)利用率低，開(kāi)發(fā)空間大，據宏源證券2013年9月9日的初步估算，認為沿線(xiàn)站段土地增值(靜態(tài)和動(dòng)態(tài))空間超100億元。
國務(wù)院33號文件出臺后，地方政府也出臺了相關(guān)配套政策。據記者不完全統計，目前已經(jīng)有廣東、福建、江西、安徽、四川等五個(gè)省份明確提出要通過(guò)鐵路沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)來(lái)彌補鐵路建設資金不足。
18個(gè)項目試水土地綜合開(kāi)發(fā)
土地綜合開(kāi)發(fā)已被列為今年鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重中之重。彭開(kāi)宙在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)工作會(huì )議上要求，今年在土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方面取得突破性進(jìn)展。
消息人士表示，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)作為突破口，研究出臺支持鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的政策和措施，組織制定了土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等一系列的制度和辦法，在與鐵路局對接的集成商，初步形成了鐵路局土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)三年規劃和2014年年度計劃。
記者從昆明鐵路局了解到，日前，該局按照鐵路總公司提出的分類(lèi)推進(jìn)土地綜合利用開(kāi)發(fā)、編制滾動(dòng)規劃、逐年調整完善的部署和要求，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規劃(草案)”，對路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規劃及2014年度計劃實(shí)施項目實(shí)行了滾動(dòng)調整修編工作：路局2014年結轉、在建項目計劃調整為6項，2014年擬建項目8項，2015年規劃研究項目6項，2016年規劃研究項目4項。
昆明鐵路局并于2014年一季度內組織對管內既有、新增鐵路用地重新進(jìn)行了梳理和摸底調查，對全局可供開(kāi)發(fā)利用的鐵路地塊重新組織了規劃與方案細化研究，主要思路是對既有土地資產(chǎn)清查、評估、摸底情況，進(jìn)行綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；對新建鐵路建設項目沿線(xiàn)土地勘察情況，同步規劃建設商業(yè)設施。比如，昆明鐵路局計劃利用既有米軌蒙自站站場(chǎng)片區約50畝土地，按照蒙自市城市規劃進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)前期工作；根據蒙自城市發(fā)展規劃及建議，結合路局生產(chǎn)生活設施建設需要，開(kāi)展蒙自準軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過(guò)鋪—蒙自線(xiàn)路區間867畝工作。
另外，昆明鐵路局的部分站段和非運輸企業(yè)積極利用河口、雨過(guò)鋪、鄢棚、個(gè)舊、石屏等站閑置的站房、場(chǎng)地和設施，進(jìn)行租賃、倉儲、旅游開(kāi)發(fā)和住宅項目的探索。
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，中國鐵路總公司層面組織指導鐵路局和項目業(yè)主單位編制了18個(gè)新、改(擴)建項目的綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方案，推動(dòng)龍巖站北站房綜合體、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、昆明米軌保護與開(kāi)發(fā)、川黔線(xiàn)尊一段外遷東移工程等一批重點(diǎn)項目前期工作與商業(yè)策劃。
未來(lái)將建鐵路城鎮綜合體
國發(fā)33號文件等對鐵路既有土地和新鮮建設新增土地的綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)分別提出了明確的支持政策，即，要在國家政策的指引下，分類(lèi)組織土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。
彭開(kāi)宙表示，對于新建鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，要以支持鐵路建設和持續運營(yíng)為依據，充分運用國家支持政策，以編制土地綜合開(kāi)發(fā)規劃、組織投資開(kāi)發(fā)為主要內容，開(kāi)展各項工作。
第一，抓好土地綜合開(kāi)發(fā)規劃編制，確定開(kāi)發(fā)用地規模和利用政策。綜合開(kāi)發(fā)規劃要以車(chē)站及其周邊土地和鐵路沿線(xiàn)土地為主要范圍，其主要內容包括投資規模、效益分析、開(kāi)發(fā)時(shí)序、土地規模、土地供應政策等要素。要以新建鐵路項目財務(wù)收支平衡為條件，爭取地方在城市規劃、土地利用規劃、土地規模及其利用政策上給予支持，以協(xié)議約定用地規模和供應方式以及城市規劃、土地利用規劃等支持條件。
第二，運用支持政策，組織鐵路城鎮綜合體投資建設、開(kāi)發(fā)運營(yíng)，最大限度地取得土地增值收益和投資開(kāi)發(fā)收益。
“當地政府可以和鐵路企業(yè)商量，這個(gè)地方是否設一個(gè)站，鐵路公司可以策劃，把站和周邊物業(yè)全部綜合起來(lái)，我們起了一個(gè)名字叫鐵路城鎮綜合體。大家互相之間也沒(méi)有多大的競爭，會(huì )是良性的�！眹临Y源部一位官員曾在內部會(huì )議上表示。
據悉，湖北省已經(jīng)出臺了《關(guān)于加強武漢城市圈城際鐵路沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，按照一站一城模式，規劃了35個(gè)小城鎮，預設通過(guò)沿線(xiàn)城鎮土地開(kāi)發(fā)，推進(jìn)城鎮化的同時(shí)，也彌補運營(yíng)虧損。
第三，鐵路局、項目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求，組織新站區、沿線(xiàn)資源與市場(chǎng)調查，分析投資與開(kāi)發(fā)機會(huì )，合理選擇開(kāi)發(fā)項目，開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)規劃方案編制。
今年年初，國家發(fā)改委批準了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報告、青島至連云港鐵路可行性研究報告、杭州至黃山鐵路可行性研究報告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運專(zhuān)線(xiàn)項目建議書(shū)，對這四個(gè)項目都要求它們結合沿線(xiàn)城市總體規劃，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規劃和綜合開(kāi)發(fā)。
杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長(cháng)馬紹貴表示，新建杭黃鐵路，在建設開(kāi)工前期按照“以地養路”、“以地補路”的要求，將沿線(xiàn)開(kāi)發(fā)規模分為紅線(xiàn)內開(kāi)發(fā)用地規模和紅線(xiàn)外開(kāi)發(fā)用地規模，在此基礎上，以各站場(chǎng)為中心、半徑800至1000米范圍內尚未劃撥、出讓的國有土地一級其他適合開(kāi)發(fā)建設的土地作為開(kāi)發(fā)備選用地，提出鐵路綜合開(kāi)發(fā)方案。
馬紹貴稱(chēng)，在沿線(xiàn)和城區城區一定數量的具有商業(yè)價(jià)值的用地，與地方政府簽訂協(xié)議，通過(guò)土地招拍掛、出讓金返還方式獲得商業(yè)用地，落實(shí)用地資源。通過(guò)推進(jìn)鐵路沿線(xiàn)的場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)，盤(pán)活鐵路沿線(xiàn)土地，尤其是鐵路站點(diǎn)附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源。
彭開(kāi)宙稱(chēng)，既有土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)要充分利用授權經(jīng)營(yíng)、創(chuàng )新節地技術(shù)、適度提高開(kāi)發(fā)強度等政策，按照市場(chǎng)化、集約化原則，依法合規組織實(shí)施。要充分利用既有線(xiàn)改線(xiàn)、場(chǎng)站千億等機會(huì )，組織盤(pán)活利用和綜合開(kāi)發(fā)。對既有零散土地，采取整合置換或收購周邊其他國有建設用地的手段，組織集中開(kāi)發(fā)。要從土地分布區委、增值空間，統籌處理保障房建設與商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的關(guān)系，提高土地利用價(jià)值。
中國鐵路總公司要求，各鐵路局要集中技術(shù)、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，原則上一個(gè)鐵路局僅保留一個(gè)地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團公司，鐵路局管轄范圍內涉及多個(gè)省份的，可以根據當地政策、資源條件、項目實(shí)際情況，分省、自治區、直轄市設立子(分)公司或項目公司(部)。要結合土地資源開(kāi)發(fā)和企業(yè)重組整合，形成資源聚集效應和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應，帶動(dòng)建筑施工、物業(yè)管理等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)�？偣敬罱ㄈ沸跃C合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與區域性合作平臺，在技術(shù)、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)仍存路障
目前，上至中國鐵路總公司下至各地方鐵路局對鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)都是摩拳擦掌、躍躍欲試，然而，在具體項目推進(jìn)過(guò)程中，也面臨著(zhù)亟待解決的問(wèn)題。最大的問(wèn)題是，在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，劃撥用地用途改變、土地規劃調整等問(wèn)題如何解決。
業(yè)內人士向《經(jīng)濟參考報》記者表示，國發(fā)33號文件涉及的土地授權經(jīng)營(yíng)等相關(guān)細化辦法尚未頒布，目前土地開(kāi)發(fā)項目仍然執行國家既有土地管理辦法，給開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)一定困難。
北京交通大學(xué)教授趙堅表示，借鑒國外的經(jīng)驗，城際鐵路的建設可以與沿線(xiàn)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)結合起來(lái)，但是目前我國城際鐵路推行的土地開(kāi)發(fā)模式尤其是在火車(chē)站附近進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)將面臨一些挑戰。
他指出，土地的管理是歸國土部門(mén)來(lái)管，城市的建設是歸建設部門(mén)來(lái)管，建設部門(mén)和規劃部門(mén)對城市有一個(gè)整體規劃，城市規劃若不調整的話(huà)，火車(chē)站附近要進(jìn)行高密度的開(kāi)發(fā)很難進(jìn)行。另外，按照國土部門(mén)的規定，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調整。
國發(fā)33號文件鼓勵社會(huì )資本投資建設鐵路，鼓勵土地綜合利用開(kāi)發(fā)，但有開(kāi)發(fā)商表示，雖然看好鐵路市場(chǎng)，也十分有積極性，但是感覺(jué)不知從何處下手，并心存擔憂(yōu)。
“軌道交通上面如何市場(chǎng)化，怎么利用市場(chǎng)化的機制修路、修站點(diǎn)，這是我們企業(yè)在想的。我們準備積極參與這個(gè)事，但這不是我說(shuō)參與就讓我參與的，我要修條路都不知道找誰(shuí)批�！蹦硣鴥扰琶八奈坏闹�(zhù)名房企負責人表示，有一種輿論認為，企業(yè)在這種事里應該往后站，不應該往前站，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，往前一站就被認為要在里面謀取私利。
消息人士透露，國務(wù)院已經(jīng)同意了發(fā)改委牽頭制定的鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)方案，最快將于5月底出臺。這個(gè)方案將會(huì )解決跨區域的問(wèn)題，解決哪些事情應由政府包辦的問(wèn)題，并且形成了一個(gè)機制。對政府和市場(chǎng)的關(guān)系也會(huì )有戰略性考慮。
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